Los gobiernos de varios países deciden integrar una nueva zona de libre comercio o una unión aduanera. Si se atienden a las recomendaciones teóricas, su primera inquietud será saber si el acuerdo promueve la productividad o, en su defecto, simplemente sustituye de manera anticompetitiva proveedores internacionales por regionales. Elaborada por Jacob Viner hace más de medio siglo y enriquecida después por medio de nuevas variables y metodologías, esta dicotomía, que él y prácticamente toda la literatura de especialidad denomina creación, respectivamente, desviación de comercio, constituye el punto de intersección de las líneas de investigación más durables del regionalismo. Esta disyuntiva no expresa los únicos efectos de la unión de mercados,
El reconocimiento de que la unión de dos o más mercados produce bienestar. Para saber si un acuerdo estimula la creación de comercio o la discriminación de proveedores competitivos, Viner recomienda estimar el contenido anticompetitivo del aumento del flujo comercial de la agrupación.
Dependiendo de los niveles de protección, el aumento del comercio grupal puede deberse auna u otra de las siguientes causas:
ü Creación del comercio, si el proveedor es más caro es sustituido por el más eficiente,
ü Desviación de comercio, cuando el proveedor competitivo es desplazado por el más caro.
De este modelo resultan tres principales recomendaciones.
La primera es que un mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente.
La segunda señala la necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación. A esta condición subyacen, a su vez, dos premisas generales: a) la unión aduanera o el área de libre comercio más ventajosa es el mundo, y b) a integración con el ‘socio natural’ (el país con el cual se comercia mayoritariamente) tiene más probabilidades de crear comercio.
El tercer ajuste del modelo se suscita con la inversión, variable que resulta tan importante como el intercambio de bienes para comprender la racionalidad del regionalismo.
Para mayor explicación de los riesgos del regionalismo, el modelo que acabamos de ver contiene pocas variables y una serie de restricciones analíticas, tales como considerar que las variables no consideradas son constantes. Para su solución la teoría de las uniones aduaneras procede desde finales de los años de 1950 a una serie de ajustes, en su mayoría basados en enfoques dinámicos.
El primero atiende el problema de las variaciones en la demanda, el segundo desarrollo consiste en la introducción de la variable de costos decrecientes, el tercer ajuste del modelo se suscita con la inversión, variable que resulta importante como el intercambio de bienes para comprender la racionalidad del regionalismo.
Los esquemas regionales se clasifican en dos grupos: en uno prevalece la creación de comercio y en otro el índice de desviación es superior a los efectos competitivos del regionalismo. En correspondencia con esta clasificación, la literatura de especialidad ha creado su propia antinomia.
En contraste, para el segundo grupo de trabajos las áreas de libre el comercio y las uniones aduaneras crean comercio e inversiones. Por su parte el modelo gravitacional permite destacar tendencias pro-competitivas aunque las atribuye al efecto de la apertura unilateral. El equilibrio general computable de Robinson y Thierfelder, sostiene que la creación de comercio prevalece sobre la desviación de comercio en una variedad de esquemas en el mundo.
Sin exclusión de otros métodos existentes, los más utilizados en la investigación son seis.
La desviación se interpreta como la caída en la tasa de crecimiento del comercio efectivo, el Índice de Concentración Simple, que beneficia de relativa aceptabilidad, divide la participación del comercio intra–grupo entre la participación del grupo en el comercio mundial. El Índice de Intensidad Comercial, compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones totales del país socio y las importaciones de terceros países. El Índice de Propensión al Comercio, compara la participación de un país en el comercio internacional y su participación en las importaciones de un país socio.
Dos métodos tienen una notable sofisticación y ejercen mayor influencia entre los analistas, el primero, denominado modelo de Equilibrio General Computable (EGC) se encarga de formalizar un amplio número de datos en torno a las relaciones económicas entre los sectores productivos y varios mercados nacionales.
Una de las dificultades que debe enfrentar la determinación empírica de la creación-desviación de comercio es la incertidumbre en las evidencias empíricas.
Tipo de cambio:
La productividad de los precios internacionales no solo responde a las variaciones en la estructura de costos de producción, sino al tipo de cambio. Esta situación puede afectar la interpretación de los datos si las proporciones en las que incide el tipo de cambio se confunden con los efectos discriminatorios del comercio.
Comportamiento diferencial de los sectores:
Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de tres categorías principales: productos básicos sin elaborar, productos básicos elaborados, productos manufacturados. En gran parte se trata de sustitutos imperfectos de menor sofisticación tecnológica, por lo que no necesariamente compiten con sus equivalentes internacionales.
La mayor competitividad de los productos básicos, en particular agrícolas, aunada a las menores dimensiones de los mercados regionales y el paralelismo productivo en este sector, los lleva generalmente a trascender la demanda latinoamericana.
Barreras no arancelarias:
Sus operaciones asocian costos económicos y desgaste administrativo, y no distingue claramente el uso legítimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a las prácticas desleales.
El estudio de la protección arancelaria, el más intuitivo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación del comercio, se recomienda por el hecho de que el efecto anticompetitivo de la integración interviene únicamente cuando existen barreras externas. Más significativo, el desarme arancelario unilateral y grupal plantea una correlación positiva entre ambos procesos, no inversa como se infiere del argumento de la desviación del comercio.
El avance simultáneo en el desarme unilateral y grupal plantea una correlación positiva entre ambos procesos, no inversa como se infiere del argumento de la desviación de comercio.
Más
Permite observar cómo se relacionan entre sí dos o más variables. Aunque no mide el grado de creación del comercio, puede ser útil para validad nuestra presunción sobre la importancia de las externalidades.
El nivel de endeudamiento no constituye un indicador de las disparidades, sino más bien el grado de vulnerabilidad económica que suele acompañar al menor desarrollo relativo.
La correlación carece de normatividad para el estudio del regionalismo, en el presente caso sugiere la necesidad de abrir causalmente el estudio de la integración. Otro aspecto es que el requisito de la apertura causal no solo alude a las variables extra grupo, sino a aquellas que desbordando la disciplina de referencia, son importantes para la explicación.
Un problema de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración en disparidad entre pequeñas, medianas y grandes economías, este se deriva del creciente número de acuerdos bilaterales con Estados Unidos se inserta en el problema más general de las agrupaciones norte-sur entre países industrializados y en desarrollo.
Se entiende que luego de este proceso del equilibrio regional de los precios se restaura en un nivel más competitivo.
El propósito se atiende aquí a través de la elaboración de parámetros interdisciplinarios susceptibles de asociar los resultados de teorías y disciplinas convergentes.
La conjetura clásica de los países pequeños
Para la explicación de la incidencia del libre comercio sobre los países pequeños, la economía apela a un modelo estático compuesto de una economía pequeña, una grande y dos bienes.
El libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías. Si los procesos se dotan de mecanismos de integración profunda, tales como la coordinación macroeconómica, la movilidad de factores y la unión monetaria entre los países miembros, los beneficios cresen en tres direcciones: asignación más eficiente de recursos, aumento de la competitividad del mercado y de las transacciones comerciales. También parte de las evaluaciones cuantitativas son consistentes con esta hipótesis.
Limitaciones explicativas
Existe suficiente evidencia para pensar que la adaptación de los países pequeños a las condiciones de competitividad imperantes en la economía mayor representa el principal problema de libre comercio desde la perspectiva de los primeros, ya que puede ser costosa y exigirles recursos y plazos de liberación más dilatados que los que comúnmente establecen los acuerdos. El resultado de estos esquemas es más cercano al comercio administrado que al pleno libre comercio por parte de los países. La mejora en la competitividad de la pequeña economía puede verse postergada a causa de su menor experiencia industrial, la escasa diversificación de la estructura productiva y las mayores dificultades en la absorción de perdidas.
La liberación como proceso heterogéneo
Que los acuerdos estipulen circunstancias cercanas al comercio administrado y no al pleno libre comercio se origina en la propia complejidad del proceso de liberalización. El contraste en los niveles de protección arancelaria deja prever un proceso de liberación dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano.
La eliminación de las barreras no arancelarias representa el otro gran componente de toda liberación comercial. En su ámbito se incluyen las barreras técnicas al comercio, las medidas fitosanitarias, la promiscuidad en el uso de las medidas contingentes, las restricciones voluntarias a las exportaciones y las cuotas, entre otras.
Interdependencia y negociación entre economías dispares
Con inclusión de los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercado.
Según la noción clásica la mayor conexión y necesidad entre los países incrementa la sensibilidad de agrupación por las dificultades de los socios con menores recursos. La idea subyacente es que la interdependencia crea un sistema de determinantes básicas capaces de mejorar la habilidad de un estado para lograr la el equilibrio susceptible de limitar el que otro estado obtenga beneficios desproporcionados.
La gerencia de la integración
Otro aspecto desatendido por la mayoría de los trabajos es la capacidad que tiene la integración de socios dispares para lograr la estabilidad económica de la agrupación. Los estudios existentes vinculan las disparidades económicas a la capacidad administrativa de un esquema. Las comunidades estratégicas exitosas, comúnmente se desarrollan “alrededor de núcleos fuertes” con la finalidad de conformar un sistema estable.
La preponderancia de ambos países ha estado sujeta a variaciones importantes en el pasado y solo después de la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950 que puso las bases de un “sistema efectivo de paz en la región” entre los dos principales protagonistas de la segunda guerra mundial, ha sido modelada en sus características actuales por una densa red de instituciones supranacionales.
Disparidad y determinantes estratégicos
Las principales conclusiones sobre este vínculo son contradictorias:
La primera afirma que la preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos, concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
La segunda corriente de pensamiento observa, por el contrario, que toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica: a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa
La ausencia o ineficacia de las regulaciones o instituciones encargadas de preservar la igualdad jurídica de los países favorece el ejercicio del poder “duro” y la expansión de los recursos del país preponderante a través de periódicos conflictos o, como se menciona la Ley de variedad, mediante el recorte del espectro de opciones de otros países.
Existe una tercera conclusión de menos influencia en la literatura de especialidad. Según esta la disparidad no es determinante ni para el aumento, ni para la disminución de los conflictos. En su principal significado la tesis postula el carácter secundario de las disparidades en la generación de conflictos.
El nuevo regionalismo
Dimensiones de una estrategia no tan nueva
La promesa del nuevo regionalismo puede resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional. Su más directo terreno de experimentación son las reformas del MCCA, la CAN y el MERCOSUR, así como los nuevos acuerdos de libre comercio que jalonan el continente.
Conceptos y líneas de acción.
Para definir la nueva estrategia de integración, la literatura de especialidad ha empleado alternativamente los conceptos de “nuevo regionalismo”, “regionalismo abierto”, “regionalismo hacia afuera” e “integración profunda”. Sus matices y connotaciones contienen suficientes diferencias como para impedir una definición común. Esto puede verse incluso al interior de la principal doctrina del regionalismo abierto. A pesar de sus variantes el regionalismo abierto es insuficiente para referirse al conjunto de políticas adoptadas en la región.
Mientras la integración superficial de los años 1950-1970 favorece el incremento del comercio internacional sin afectar la autonomía de los países miembros, la integración profunda promueve la interdependencia regida por las fuerzas de la internacionalización y la subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Son cuatro las políticas de esta estrategia: menores diferencias en estándares y sistemas de producción; estabilidad de los mecanismos gubernamentales; erradicación de barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes, y supresión de las trabas al comercio de servicios.
Los términos del regionalismo ‘más abierto’ e integración ‘profunda’. De esta definición se derivan 8 reglas, “aplicables a la mayoría de las circunstancias”:
(1) Vincular los acuerdos de integración al fomento de la competencia, (2) Preferir los acuerdos Norte-sur por su mayor contribución al bienestar, (3) Inscribir explícitamente las reformas económicas y políticas para incrementar la credibilidad de las iniciativas, (4) Hacer depender los beneficios políticos de la eficiencia del proceso de integración, (5) Estimular la cooperación regional mediante instrumentos diferentes a la discriminación diferentes a la discriminación comercial, (6) Prestar atención a los costos de las transacciones en la operación de los acuerdos regionales, (7) Asociar los efectos fiscales de la integración a la realización de las reformas en el sistema tributario, (8) No buscar una exclusiva adaptación a la OMC, sino considerar en primer lugar los criterios de desarrollo nacional.
Nuevo regionalismo vs multilateralismo
Un primer componente de esta ruptura constituye el estrecho vínculo entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral, en más de un sentido el fortalecimiento de la OMC. No cabe duda que el organismo tiene hoy una presencia que no tuvo el GATT durante el periodo clásico de la integración latinoamericana. El regionalismo se presenta como transitorio con mayor insistencia que en el pasado, justificado en el caso de América Latina por los recortes y vacios de las negociaciones multilaterales al tiempo que la OMC desarrollas sus instrumentos de compatibilidad.
Sus estipulaciones prevén: a) En las uniones aduaneras, que los aranceles y las restricciones impuestos a terceros países no deben ser ni mayores ni más restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición del arancel común externo, b) En las zonas de libre comercio, que los aranceles eliminen con respecto al comercio de productos de origen, c) En ambos, que los calendarios de liberalización se sujeten a plazos razonables de tiempo.
Unión aduanera vs área de libre comercio
Los efectos de las zonas de libre comercio se consideran similares a la creación de una unión aduanera.
En el caso del país con elevados niveles de especialización y generalmente orientado hacia el comercio internacional, se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte de sus importaciones. Desarrollos posteriores de esta concepción han agregado fases intermedias como los acuerdos preferenciales, la unión aduanera imperfecta y el mercado único. Las zonas de libre comercio no incrementan la capacidad de represalia de sus miembros, al revés de las uniones aduaneras que estimulan el recurso a la protección y dificultan el multilateralismo. En todos los casos subyace la idea de que la zona de libre comercio reduce los riesgos de la desviación de comercio.
Las funciones tradicionales de las zonas de libre comercio se complementan con la liberalización financiera, la incorporación de mecanismos de solución de controversias vinculantes y acuerdos paralelos en materia medioambiental y laboral.
Institucionalidad en la integración
La ruptura entre el nuevo y el viejo regionalismo también comprende la dimensión institucional de los procesos de integración. Los procesos subregionales establecidos se vinculan tácitamente de los objetivos de supranacionalidad y ninguno de los nuevos acuerdos se propone avanzas hacia otras etapas de la integración. Existen propuestas para la ampliación de sus competencias, como el denominado TLCAN-plus, el cual propone cierto grado de liberalización de los factores de producción y, eventualmente, coordinar de manera estrecha algunas políticas macroeconómicas.
Este rasgo del TLCAN, junto con su gravitación en la definición de políticas regionales, promovió en América Latina un modelo de baja institucionalidad al cual se le suponían más posibilidades que al europeo “de llegar a ser universalmente aceptable”
Integración concéntrica.
Se entiende que la homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a la las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones. Asimismo, que existen mayores oportunidades para la coordinación de políticas si estas tienen objetivos relativamente similares.
4. Relación con las reformas estructurales.
Quizá el objetivo no declarado más importante del nuevo regionalismo haya sido la adaptación y respuesta de las políticas regionales a las reformas estructurales implementadas en América Latina desde finales de la década de 1980. Quince años más tarde este objetivo aparece obscurecido por el dinamismo absorbente del modelo económico en plaza.
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles.
La disciplina fiscal quizá la más trascendental de la política macroeconómica del modelo hacia afuera tiene por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación. En la mayoría de los países, la deficiente recaudación fiscal impide el ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de inversiones productivas. La movilización de estos recursos para completar el ahorro interno, busca establecer un vínculo entre la inversión y un entorno macroeconómico solido en condiciones de amplio endeudamiento.
La disminución de las tarifas, aspecto central de las reformas estructurales, se inicia entre 1991 y 1998 manera unilateral en la segunda mitad de la década de 1980. El desarme arancelario puede significarles presiones fiscales si e proceso se asocia a problemas de estrechez presupuestaria.
Otro problema significativo sobre todo para las pequeñas economías, es la frecuencia con que la dependencia arancelaria aparece asociada al déficit fiscal y los desequilibrios en la balanza de pagos. La prosecución de los objetivos de disciplina fiscal y libre comercio encierra una contradicción capaz de alterar los equilibrios macroeconómicos de gran parte del continente.
Política de privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica. Su aplicación ha enarbolado como justificación la hipótesis de que la administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas.
De distinta índole es la incidencia de esta política sobre los procesos subregionales. El abandono de los proyectos de industrialización conjunta en Centroamérica y la zona andina en la década de 1970, fue seguido de una serie de privatizaciones que permitieron la pérdida de contacto con las estrategias empresariales. Más aún, el posicionamiento de las multinacionales en ramas altamente exportadoras, hizo que la planificación productiva (incluyendo las opciones de encadenamiento y sustitución de insumos) fuera sustituida por la estrategia de las casas matrices de mantener una estrecha sintonía con los precios internacionales relativos.
La consolidación de las prácticas transnacionales reduce los márgenes de maniobra para la aplicación de alternativas heterodoxas.
Inversión extranjera directa y el sector externo
La captación de la ied tiene por objetivo la reconversión productiva y el mayor acento en las ventas internacionales, aunque la literatura de especialidad no es unánime sobre sus efectos positivos. La reconversión industrial orientada a la exportación, se asienta a su vez en diversas previsiones teóricas que ven en las exportaciones una importan te fuente de crecimiento económico. Su arribo a América Latina comporta dos etapas. La primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas1 ^estatales, empezando por las mejor posicionadas desde el punto de vista de la eficiencia o el control de mercado. La segunda y más prolongada, se orienta a la industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora. Sin embargo, la estrategia varía de país a país. En México y la Cuenca del Caribe, persigue el abaratamiento de los costos de producción y la integración a las cadenas productivas sobre todo estadounidenses, trátese de industrias de alta tecnología (electrónica y automotores) o intensivas en mano de obra (textiles y vestimenta). En América del Sur, por el contrario, la ied se dirige principalmente a las fuentes de producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios (telecomunicaciones, energía, infraestructura y finanzas, CEPAL.2004c).
De entrada se observa su crecimiento en América Latina a lo largo de prácticamente toda la década de 1990, con una inflexión en 1995. Sin embargo, luego de 2000 el arribo de estas inversiones sufre una pronunciada involución, que las lleva en 2003 a tener cifras menores a 1997. Las variaciones en el flujo hacia América Latina son más acentuadas que en otras regiones. Si aplicamos el coeficiente de correlación, podemos observar que el flujo mundial y las entradas a los países desarrollados guardan una correlación es casi perfecta (0.998), mientras que los flujos totales y las entradas a América Latina y el Caribe arrojan un coeficiente bastante menor (0.678).
Corno consecuencia, de las 50 empresas transnacionales más importantes estacionadas en la región, sólo 12 tienen filiales en los países de la CAN y ninguno en el mcca. Estos efectos han sido favorecidos por una política que privilegia la atracción cuantitativa antes que cualitativa de los flujos. Una estrategia regionalista efectiva necesitaría un cambio de criterios, capaz de considerar el encadenamiento productivo regional cómo una de sus opciones y no la-exclusiva concentración productiva en las economías grandes de la región.
Política cambiaria
La relativa estabilidad que proporcionaba el cambio fijo al comercio y las inversiones internacionales, incluyendo un mayor control de los riesgos de inflación, se reemplaza por un régimen que privilegia los equilibrios ágiles en la balanza de pagos, pudiendo reducir los costos del ajuste en la parte real de la economía, aunque no por ello se controla mejor la inestabilidad cambiaría.
En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda está asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos; el encarecimiento de las importaciones permite a su vez reequilibrar la balanza de pagos. En el régimen flexible, la volatilidad y su consecuente incertidumbre impiden anticipar la intensidad y los efectos de las variaciones en el corto plazo.
Las principales alternativas de un mercado común giran en torno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario. Uno de los modelos que ofrece la teoría es la creación de una 'zona objetivo' capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio. Los agentes económicos se abstienen de defender la zona objetivo, aunque utilizan los instrumentos de política cuando se trata de desalentar los ataques especulativos "Un mecanismo de fecha anterior que coincide con esta idea es el Sistema Monetario Europeo (sme). En esencia, el Sistema consta de una moneda cesta y de instancias regionales con funciones de coordinación e intervención en las fluctuaciones cambiarías. Otro modelo de referencia es la unión monetaria. Su operación no tiene efectos positivos garantizados, ya que depende del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica recíproca y la diversificación industrial de una región. Por otro lado, si se desea evitar las terapias de choque, la implementación de la unión involucra procesos dilatados. Para asegurar su factibilidad, durante una década la ue adoptó cinco criterios de convergencia capaces de asegurar la transición de un régimen cambiario casi fijo (el sme) a la unión monetaria de un conjunto elevado de países.
La eliminación casi completa o completa de la conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad cambiaría y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros.
El primer modelo podría adoptar al dólar como 1 moneda ancla, pero antes que nada requiere acortar las diferencias en los ciclos económicos latinoamericanos. Entre 1991 y 2003, los mínimos y máximos de la tasa anual de variación del PIB de 16 países de la región fue de 9 y 17 puntos en 8 de un total de 13 años; sólo en 1997 la diferencia fue de 5.6 puntos, bastante elevada por sí misma. Como consecuencia, la desviación estándar del pib latinoamericano es igual o superior a 3.2 en siete años. La lógica que plantean estas disparidades de los ciclos económicos es.de tipo feed-back: Para recortar la volatilidad en la evolución del pib es necesario proceder a la armonización de las políticas fiscales y monetarias regionales, aunque a medida que se cierra la brecha en los ciclos económicos, nuevas oportunidades se ofrecen al desarrollo de la coordinación monetaria.
A modo de resumen
Si se consideran las características y el contexto del nuevo regionalismo, su promesa económica aparece subordinada a las reformas estructurales y a la inserción al mercado internacional, incluyendo en este último caso a los acuerdos Norte-Sur. Los acuerdos se dejan guiar por una lógica de mercado internacional en la modalidad de la atracción de ied y la creación de acuerdos Norte-Sur. Finalmente, en la misma medida que las reformas estructurales "continúan propulsando el proceso de integración en el Hemisferio Occidental" el modelo norteamericano de integración echa raíces en la agenda negociadora regional, la ausencia de un regionalismo anclado en la promoción de la interdependencia latinoamericana favorece el reordenamiento de los vínculos económicos internacionales en función de la oferta y la demanda de las economías industrializadas.
III Los procesos de integración formal
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas
Existe un espacio institucionalizado que denominamos subregional, el cual da cobertura a proyectos específicos de integración. Los tres esquemas de integración más importantes el mcca, la can y el mercosur operan dentro de estas particularidades, aunque no por ello dejan de ser afectados por las tendencias generales, en particular al momento de perfeccionar sus uniones aduaneras. Para substanciar este aspecto de la integración formal, el presente capítulo aborda las características y desafíos de dichos esquemas desde las siguientes perspectivas: a) el arraigo de su convocatoria; b) la cobertura institucional; c) el grado de cohesión intra-grupo, y d) la definición del arancel externo común, principal desafío en la creación de las uniones aduaneras.
Mercado común centroamericano
Antecedentes
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el mcca. Los numerosos y antiguos antecedentes de este esquema, al cual adhiere Costa Rica recién en 1962, dan constancia del arraigo de su convocatoria. El anhelo unionista está presente en el Istmo desde su separación de México el 22 de noviembre de 1824, cuando se transforma en una federación dotada de instancias ejecutivas, legislativas, jurídicas, una moneda y una política externa comunes. A esta unificación de las antiguas provincias de la Capitanía de Guatemala, disuelta en 1839, le siguen otros esfuerzos de vigencia efímera: la Confederación promovida por Morazán en 1840, la Unión Centroamericana de Vasconcelos, en 1850, y la unión de los Estados de la América Central de 1885. En el siglo XX, las cinco repúblicas aprueban el 9 de septiembre de 1921 la Constitución Política de la República de Centroamérica.
El mcca hasta la década perdida
El mcca cuenta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro, el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (siega); el Banco Centroamericano de Integración Económica (bcie) tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros. El Tratado General se concentra en la integración productiva; la supervisión de los asuntos monetarios es competencia de la Cámara de Compensación Centroamericana (CCC) y el Consejo Monetario Centroamericano. Un acuerdo entre los bancos centrales centroamericanos suscrito en 1961, establece como principal meta de la CCC la facilitación de los pagos y el uso de las monedas centroamericanas para el intercambio comercial. El mecanismo opera con compensaciones semestrales, empleando divisas convertibles en el caso de los saldos netos remanentes El principal objetivo del mcca, la creación de un mercado ampliado (Art. 2 del Tratado) es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común en cinco años.
El comercio de manufacturas, que inicialmente abarca a 41 por ciento de las transacciones, al final del periodo representa 88 por ciento del total de la producción, posicionando a este mercado como alternativa viable para la industria de valor agregado. Los desajustes presupuestarios y el déficit de la balanza de pagos llevan a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos. En la década de 1970 y parte de 1980, el Istmo es el escenario de las confrontaciones Este-Oeste, expresadas en las guerras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guatemala. El proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador
Recién a finales de la 'década perdida', Centroamérica puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la odeca. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común (con la denominación de Arancel -Uniforme Centroamericano) y la liberalización comercial. Este último objetivo se inicia con una etapa consagrada primeramente al control de la dispersión arancelaria dentro de los márgenes de 5 y 20 por ciento. Su aplicación es gradual, dependiendo del nivel de preparación alcanzado por los países miembros. Poco después, el Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y de unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema.
El proceso abarca gradualmente a todas las importaciones y hacia 2002 incluía tan sólo algunas excepciones: el café sin tostar en el caso de Costa Rica y Honduras; el azúcar de caña y el café sin tostar en toda la agrupación; los derivados de petróleo y las bebidas alcohólicas en Honduras, y el alcohol etílico en Costa Rica. De 60 medidas que en 2000 todavía obstaculizan las transacciones de bienes centroamericanos, a finales de 2003 sólo quedan 13, de escasa incidencia para el comercio de los países. Debido en parte a estas políticas, entre 1990 y 1998, la exportación centroamericana de bienes manufacturados registra una tasa de crecimiento de 20.6 por ciento anual, por delante de México y de las economías asiáticas de mayor desempeño.
El contenido importado de las exportaciones totales aumenta hasta posicionarse en torno a 40 y 44 por ciento, más pronunciado en el caso de la maquila y la zona franca, donde fluctúa entre 70 y 84. En este contexto se produce una merma en las exportaciones, sobre todo del banano y el café, este último afectado por la crisis de los precios internacionales y el parcial abandono de su cultivo. El proceso es compensado por la producción maquiladora de prendas de vestir, con un crecimiento acumulado entre 1995 y 2002 de 136.8 por ciento. En este último año Honduras contribuye en 35.7 por ciento a la oferta exportable centroamericana.
Disparidades intra-grupo
Hace quince años, las exportaciones de Guatemala representaban alrededor de 30 por ciento del total centroamericano, similar proporción le correspondía a Costa Rica y Honduras contribuía con casi 20 por ciento. Sólo Nicaragua tenía una participación bastante menor, 7.5 por ciento. En 2003, por el contrario, Costa Rica genera alrededor de 50 por ciento de la oferta externa. Otro indicador de estas disparidades es el pib per cápita: en 2001 el ingreso costarricense es 10 veces mayor al de Nicaragua, mientras El Salvador, Guatemala y Honduras ocupan posiciones intermedias.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. El caso del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica, es ilustrativo de este problema. Los miembros del mcca perciben al acuerdo como una fuente de estimulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta. La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales, con un plazo máximo de 10 años y 10 de gracia. A pesar de que las Disposiciones iníciales del capta permiten a Centroamérica la profundización de la integración zonal y el fortalecimiento jurídico de sus instrumentos, su implementación implica la continua erosión del AEC centroamericano.
Lo propio acontece en los otros acuerdos creados con la lógica de trascender las limitaciones del mercado centroamericano. Aunque el mcca representa el socio natural para 4 de los 5 miembros del acuerdo, su tamaño económico, similar en el producto y en el nivel de captación de ied al chileno, lo hace altamente dependiente del comercio extra-grupo. En su conjunto, esta red de acuerdos no sólo ilustra la intención de trascender los confines del Istmo, sino también el limitado compromiso por el establecimiento de la unión aduanera centroamericana. La liberalización arancelaria prevista en estos acuerdos provoca que el aec se aplique montos de comercio cada vez más reducidos, en condiciones heterogéneas y carentes de coordinación. En este proceso, la unión aduanera centroamericana se transforma en un instrumento superfluo, donde las instituciones del esquema se ven desplazadas por una dinámica que privilegia la forma de integración comercial en desmedro de la construcción comunitaria.
Comunidad andina de naciones
Antecedentes
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Solivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la alalc, de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 la Carta de Quito.
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los, países miembros, y b) la creación de un arancel externo común, con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común mínimo a más tardar el 31 de diciembre de 1971. Entre sus disposiciones figura el Régimen Común de Tratamiento al Capital y Tecnología Extranjeros, en particular la Decisión 24 sobre la regulación de las inversiones extranjeras. La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, "el elemento innovador por excelencia" de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores.
Reforma del acuerdo
El Protocolo de Quito de 1987 primeramente acerca las posiciones de los países en torno a las líneas generales a seguir; en la Reunión de Galápagos de 1989 los países adoptan el Diseño para la reorientación del Grupo Andino; el Acta de La Paz de 1990, por su parte, acuerda la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina, y el Acta de Barahona de 1991 anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuadas dilaciones. Por lo pronto, en el nuevo enfoque domina la percepción de un proceso guiado por el mercado y no por las políticas, cambio de estrategia que se refleja en la decisión del Acta de Trujillo y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena de 1996 de sustituir la denominación anterior del esquema por la de Comunidad Andina de Naciones.
En 1995, el Acta de Quito establece las directrices de la reforma institucional del acuerdo, definidas con mayor precisión en el Acta de Trujillo. A diferencia del pasado, reciben mayor énfasis los mecanismos intergubernamentales y la racionalización del esfuerzo institucional mediante la incorporación de todos los órganos de la can al Sistema Andino de Integración.
Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de 1979, continúa siendo en esta etapa el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos. Bajo su autoridad se establecen los acuerdos con terceros países y tiene el mandato de coordinar la posición negociadora de la can. La Secretaría General, creada en 1997, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones. El Tribunal de Justicia, vigente desde 1985 y ampliado en sus competencias en 1999, tiene jurisdicción territorial en los cinco países. Se consagra a la interpretación, aplicación y control de la legalidad de las normas andinas
Los ritmos de crecimiento son similares en todos los países, excepto en el Perú, cuyo comercio con la CAN se estaciona en torno al 6 por ciento del total. Obsérvese que a partir de 2000 el comercio intra-grupo registra un deterioro combinado de 2 por ciento, más acentuado en los casos de Colombia y Venezuela, hecho que combina los problemas económicos de este último país y el estancamiento de la economía internacional.
Creación de la unión aduanera
La can todavía percibe al aec como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas, tales como, la ampliación definida del mercado; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y más estable administración del arancel; la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA; la preparación de políticas arancelarias más sofisticadas, y el incremento de la confianza en la zona andina.
Estrechez del mercado
Gran parte de estas dificultades en el desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la can representa un interés secundarlo para la mayoría de sus miembros, visible en la importancia adquirida por los mercados .externos. Estos "ven como una mayor oportunidad el mercado interamericano", e incluso "el MERCOSUR representa para la mayoría de la subregión, una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena". Las menores dimensiones económicas se combinan con la inhabilidad para mantener flujos estables de inversión. En el año 2000 la ied alcanza 43.590 millones de dólares, el mayor de su historia, para luego desplomarse a 11.397 millones en 2003. La situación varía de país a país. Venezuela, con excepción del 2002 es el principal destino de las inversiones extranjeras; la segunda captación corresponde a Colombia, aunque el último año de la muestra registra un flujo de ied similar a Ecuador y Perú.
Mercado común del sur
Antecedentes
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el punto de vista de la cobertura geográfica y temática representa la ampliación del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral firmado alguna vez por ambos países. Contrario al mcca y la can, los antecedentes del mercosur están polarizados por el antagonismo de los dos socios mayores de la agrupación. Esto no desincentiva la rivalidad de los antiguos beligerantes ni favorece su participación en las iniciativas de unión latinoamericana que jalonan el siglo XIX. El cambio de actitud se observa en el intento argentino de organizar el Congreso Latino-Americano de 1918. Su objetivo era articular la región bajo la lógica de su neutralidad durante la Primera Guerra Mundial, si bien fracasa por la abstención de los países invitados.
El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además del Brasil en la década de 1950 y está a la base de la alalc. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica, organizado bajo un tratado diferente. La forma de integración propuesta es una zona de libre comercio perfectible en el plazo de 10 años en el caso de las economías grandes, y 12 años en las economías pequeñas. Las relaciones argentino-brasileñas vuelven a reactivarse con la conversión de la alalc en un acuerdo de preferencias comerciales y racionalización de las concesiones bilaterales y plurilaterales, la aladi. El acuerdo firmado en 1980, también en Montevideo, busca aprovechar las ventajas no exploradas hasta entonces de los regímenes preferenciales. El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (par).
Formalmente, la par consiste en una reducción de los aranceles aplicados a terceros países. Su aplicación, cuyo nivel básico es de 20 por ciento, considera tres categorías: a) países de menor desarrollo relativo; b) países de desarrollo intermedio; y c) demás países.
Características y desempeño del Mercosur
A su creación, el mercosur adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia y equidad social. El Protocolo de Ouro Preto busca resolver el 17 de diciembre de 1994 los problemas que se derivan de la escasa institucionalidad del proceso subregional. A los órganos establecidos, se agregan cuatro: la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico Social y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Un aspecto que completa el proyecto, es la erradicación de la discriminación de los proveedores de servicios, propuesta por el Protocolo de Montevideo en 1997 sobre Comercio de Servicios, lo cual implica una parcial movilidad de la fuerza de trabajo.
Creación de la unión aduanera
Igualmente típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación de la unión aduanera. El Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la "consolidación" del aec mediante una estructura arancelaria distributiva entre O y 20 por ciento a partir del primero de enero de 1995. Según el convenio, todavía hay una referencia para la definición de la nueva política aduanera de la agrupación, los aranceles nacionales deberían acercarse de forma anual hasta alcanzar en 2001 un aec pleno en el caso de Argentina, Brasil y Uruguay, y cinco años más tarde en el Paraguay. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales, el debilitamiento del aec mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a las reglas de origen para controlar el efecto de las cada vez más diferentes políticas comerciales hacia terceros países.
El mercosur reacciona ante el exceso de perforaciones creando en junio de 2001 un Grupo de Alto Nivel para revisar la estructura del aec, aunque la presentación de propuestas se pospone en varias ocasiones, la última prevista para el 30 de noviembre de 2004.
6. ensayos de ampliación del mercado
Comunidad sudamericana de naciones
El Área de Libre Comercio de Sudamérica fue propuesto por el mercosur a los países .de la can a fínales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructuras. Entre octubre de 1996 y abril de 1998, las reuniones de representantes sudamericanos buscan acercar las posiciones de sus gobiernos con vistas a la creación de un acuerdo marco; con base en éste, en marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias.
Un refuerzo de esta iniciativa tiene lugar siete semanas después, el 9 de diciembre, cuando se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones sobre la base de los acuerdos ace, la convergencia política de la región y el Programa de Trabajo 2004-2006 de la ursa. La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del mercosur, la can, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile, al cual se asociarán Guyana y Surinam; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) harmonización de políticas de promoción del desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre las empresas y la sociedad civil. Mientras se definen los niveles e instrumentos de acción conjunta en las Reuniones de Jefes de Estado en Brasil y Bolivia, el Perú ejerce la Secretaría Pro Témpore. Nótese que a pesar de la ambición de algunos de sus objetivos otros significan más bien declaraciones de principios la csn pretende basarse en "la institucionalidad existente" y "sin que implique nuevos gastos financieros". Esto remite su acción al alcsa y la ursa, resumiendo sus significados al ámbito político y diplomático.
El objetivo de la caf, promover el desarrollo a través de préstamos a los sectores público y privado, cuenta con un capital que corresponde en 96 por ciento a los países andinos, el restante a otros países de la región, España y bancos privados. En 2002, la cartera total de préstamos suma 5 636 millones de dólares, cuyo peso equivale a poco menos de 2 por ciento del pie de Colombia, Perú y Colombia, 4.6 por ciento en el caso de Ecuador y 8.5 por ciento de Solivia. Su arraigo en los problemas y objetivos de la can ha sido primordial para identificar los proyectos de mayor relevancia o necesidad social de sus miembros. El flar, por su parte, tiene como objetivo principal el apoyo a la solución de desequilibrios en la balanza de pagos a través de asistencia financiera a los bancos centrales. Su flujo ha estado vinculado a la situación de las cuentas nacionales y las reservas en divisas de los países andinos y Costa Rica. Ambas instituciones pueden contribuir en la tarea de coordinar las políticas macroeconómicas al proporcionar una fuente alternativa de recursos con mayor agilidad que los organismos multilaterales. Un aspecto destacado es el trato preferencial a las pequeñas economías, permitiendo su acceso al crédito por un múltiplo mayor sobre el capital pagado.
Un obstáculo fundamental constituye el bajo grado de interdependencia de América Latina, inferior a todas las regiones del mundo, con excepción de África y Medio Oriente. La menor interdependencia regional constituye un reflejo de la vulnerabilidad de los sectores externos-asociados y nos devuelve al problema de cuáles son los países con los que la integración es más beneficiosa. Sin embargo, el conjunto de sus retos no ensombrece el potencial económico del alcsa-csn y sus ventajas para la preservación de patrimonio de la integración latinoamericana. En ese camino también puede allanar una de las fuentes de complicación del sector externo regional, la profusión de acuerdos comerciales que jalonan el subcontinente, entre bilaterales y plurilaterales.
El área de libre comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del alca puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, en particular la persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. En esta etapa, Estados Unidos firma varios acuerdos marco con países de América Latina destinados a preparar las negociaciones formales de un acuerdo hemisférico. La primera materialización del proyecto son los créditos la, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, él TLCAN. El documento establece 23 áreas de interés relativas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. El Capítulo 9, titulado "Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio", se consagra a la creación del alca. Según sus lineamientos, la primera fase del acuerdo consiste en la elaboración de bases de datos a cargo de grupos de trabajo disciplinarios, apoyados en esta labor por el Comité Tripartito, instancia ad-hoc compuesta por la Organización de Estados Americanos (oea), el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (cepal). A pesar de la crisis financiera mexicana de diciembre de 1994 y el virtual cierre de los mecanismos de admisión del tlcan, a mediados de 1995 el proyecto cobra forma en la Reunión. Ministerial de Denver, Colorado, cuando se crean siete grupos de trabajo.
Elegibilidad estadounidense
Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. Las principales listas de requisitos se incluyen en la Sección 202 de H.R. 553 y en el Anexo 4 del Memorando interdepartamental Política comercial hacia Latinoamérica después del TLCAN del 22 de noviembre de 1993, ampliamente difundido en vísperas de la entrada en vigencia de este último Tratado. La Sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal; progreso en la protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergente con los objetivos comerciales con Estados Unidos. El Anexo 4, por su parte, combina elementos de alta condicionalidad con otros que representan, al menos en apariencia, un reducido obstáculo. Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de y que el requisito de la importancia económica para Estados Unidos' implica la exclusión de gran parte de los países de la región. En 1994, sólo Brasil y Venezuela tienen una participación ligeramente superior a 1 por ciento en las importaciones de Estados Unidos; el resto de América Latina 15 países suma apenas 2.75 por ciento.
El formato de las negociaciones
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto implica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. El mercosur hace una propuesta de tres fases. En la primera se incluyen procedimientos aduaneros; normas y obstáculos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias. En la segunda fase, acceso a mercados; inversiones; normas y obstáculos técnicos; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios compras gubernamentales; servicios; propiedad intelectual, y solución de controversias. En la tercera fase, desgravamen arancelario; procedimientos aduaneros y normas de origen inversiones eliminación de subsidios; acceso de los servicios; adopción de políticas hemisféricas en materia de competencia, y harmonización de otras disciplinas. La ubicación del desgravamen arancelario en la última fase parece obedecer al deseo de los países del Cono Sur de subordinar esta disciplina a los resultados que se alcancen en la negociación de las barreras no arancelarias. Inicialmente Estados Unidos propone un proceso en dos etapas, aunque luego se suma a las iniciativas de Canadá y Jamaica de negociar en una etapa única, que es finalmente la que prevalece. Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales: a) negociación simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda Uruguay; b) gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina y c) búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Bilateralismo implícito
En estas circunstancias, cada país de la región repite los objetivos y sólo en el caso del mercosur se aprovecha esta situación para coordinar esfuerzos. Entre las naciones de la can y del mcca, los portavoces grupales carecen de representación oficial y en su lugar prima una 'disciplina' más declarativa que real.
IV Operación de las preferencias y comercio administrado
7. del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
El desempeño y los objetivos del subregionalismo latinoamericano se han visto continuamente rebasados por coyunturas críticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad de las concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que, a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales. Para precisar los costos de esta estrategia, poco atendidos por la literatura de especialidad, el análisis se concentra en el caso de México, sui generis desde distintos puntos de vista, aunque relevante para comprender esta nueva dimensión del bilateralismo.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de 'amistad, comercio y navegación' con el Reino Unido y con Estados Unidos. En un principio el carácter bilateral de esta estrategia responde sobre todo a la iniciativa extra-regional, deseosa de imponer condiciones variables con el máximo aprovechamiento para las exportaciones británicas y estadounidenses. Con el andar del tiempo, sin embargo, la creciente heterogeneidad de las economías latinoamericanas crea la necesidad de agendas específicas. Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias. A partir de los años de 1960, el universo temático y la profundidad de los acuerdos bilaterales adquieren un mayor grado de estandarización, aunque siempre reflejando las políticas y prioridades económicas individuales de cada país.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la aladi en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en sais- objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencia, por primera vez aceptado dentro del gatt. Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la alalc y dos age bajo la denominación genérica de Acuerdos de Primera Generación (apg).' La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico. Su reducido ámbito de aplicación se refuerza con el hecho de que son negociados producto por producto, con preferencias estáticas, cupos y amplias listas de excepciones. La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes.
Estas iniciativas se presentan como un avance en las negociaciones de libre comercio y tienen un impacto indirecto sobre la profundización de la preferencia regional de la aladi. Según las proyecciones de la Secretaría de la aladi, se espera que en 2007 alrededor de 87 por ciento del comercio liberalizado se ampare en estos acuerdos y articule a 44 de las 66 relaciones bilaterales intra-ALADl.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en los años de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Launa desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994. Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta presunción, el vínculo entre el aumento del bienestar y el número de acuerdos comerciales se describe como una curva 'V', donde el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multiplican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo altamente segmentado; la situación más perniciosa.
La concentración en un mercado exportador
A primera vista, el elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el tlcan. A raíz de su implementación, las ventas internacionales de este país pasan de 52 mil millones de dólares en 1993 a 175 mil millones en 2003, posicionándolo entre los principales diez exportadores del mundo. Sin embargo, las causalidades que explican este auge todavía están sujetas a controversia, sobre todo porque no existe un método que permita disociar los. tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980; la incidencia en el abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995, y la apertura del mercado estadounidense a través del Tratado.
Son varios los factores que explican la ausencia de diversificación. El primero está dado por la proximidad geográfica y la inusitada expansión de la economía estadounidense en la década de 1990. Diez años seguidos de crecimiento del pib superiores a 4 por ciento anual en su vecino representan un estímulo sin rival para el sector externo mexicano. El segundo se refiere a la industria emblemática de la relación bilateral, la maquila. Su peso en el sector externo, se combina con el hecho de que las estrategias de comercialización e inversión de esta industria son conducidas desde o para el mercado estadounidense desde un patrón gerencial entrampado en la relación bilateral. Esto se combina con la importancia que tiene la ied de ese país para la industria y •la balanza de cuenta corriente de México. Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia frente a las importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Estados Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo productivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la efta pueden considerarse plurilaterales. Si bien en la mayoría de estos casos se observa excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense. Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no pueden realizar los acuerdos por sí mismos. Obsérvese que, salvo el reciente acuerdo con la Unión Europea, cuyo tamaño económico permite colocar una parte mayor de las exportaciones sobre todo con participación de capital europeo, los restantes acuerdos representan una opción marginal para México.
La múltiple membrecía mexicana
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse en alguna medida a un factor adicional poco observado: los costos administrativos de la múltiple membrecía. Debido a la menor cobertura geográfica de los acuerdos, los mercados internacionales se presentan al exportador de manera fraccionada. En otros términos, a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional. Antes de la estimación de los costos administrativos de esta dispersión es necesario profundizar en la compleja estructura de las RO.
Medición del origen de una mercancía
Para entender su operación tomemos el caso de la importación de hilado sintético de un país de fuera del tlcan para la fabricación y posterior exportación de tela sintética a Estados Unidos. Debido a que los insumos y el producto final se encuentran en capítulos diferentes, se dice que el bien califica como originario y puede beneficiarse de la exención de aranceles en el mercado de destino. Sin embargo, nada explica las razones de esa clasificación, salvo que subyacen a intereses corporativos. Más aún, la ausencia de un referente fijo en el cambio en los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen específicas.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exportador la utilización del cr. Su cálculo se puede basar en el valor de transacción o el coste neto. Se utiliza este segundo método cuando el grado de transformación no es captado por el salto arancelario. En apariencia simple, el cr confiere origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violan el contenido mínimo estipulado en los tratados. Retomemos el caso de la exportación de tela sintética, cuyo CR en el tlcan es 60 por ciento del valor de la transacción o 50 por ciento del coste neto. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (vcr) debe ser igual o superior al cr:
VCR = VT - VMN / VT 100
Donde VT representa el valor de transacción y vmn el valor le los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía. El coste neto emplea una fórmula idéntica ajustando e1 valor de contenido regional al porcentaje establecido por el cuerdo. El cr se utiliza principalmente en el caso de calzado, productos químicos y maquinaria. En el fondo, refleja la necesidad de rescatar aquellos insumos y costes intermedios que no son considerados por el CCA, ya que desagrega los procesos productivos en el mayor número posible de partes identificables. Desde una perspectiva general, la relación de estos métodos puede verse como un flujo grama de opciones simples y lineales. El tlcan otorga prioridad al cca y a la determinación del país donde se fabrican los componentes extranjeros; menos importante resulta el lugar donde se realiza el embalaje, la operación industrial más importante o la última etapa de la manufactura. En total se tiene una jerarquía de seis reglas de origen. Otros acuerdos firmados por México prevén menores alternativas, incluyendo el caso de la aladi, donde el procedimiento considera sólo una regla, el CCA, además de aquélla que se refiere a los productos enteramente producidos en el país.
Atomización del acceso a mercados preferenciales
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación. Nuestro ejemplo, la industria mexicana de fibras sintéticas discontinuas sin procesar, incluidas en el capítulo 54 del sa, permite algunas ventajas metodológicas. Éstas son: a) hasta su estancamiento en 2000, representa la rama más dinámica de la industria de textiles; b) su grado de diversificación se cuenta entre los más altos de la rama, con nichos de mercado en Estados Unidos (o el tlcan), Argentina (aladi), Chile (tlcmc), Bolivia (tlcmb), Costa Rica (tlcamc-r), Ecuador (aladi) y El Salvador (tlc-tn); c) a pesar de esto, la balanza sectorial es deficitaria (265 millones de dólares de exportaciones contra 856 millones de importaciones) y, en ese sentido, registra mayor presión para ampliar su oferta externa.
Costes administrativos
Por lo general, los exportadores mexicanos solicitan a la Subdirección de Auditoria Fiscal Internacional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esa instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales. El empresario es el único responsable de la veracidad del proceso de facturación. Para evitar circunstancias adversas, él requiere estar familiarizado al menos con los procedimientos aduaneros y los mecanismos de solución de controversias, además de las funciones de los comités especiales o de administración de requisitos y las oportunidades que proporciona el acuerdo para flexibilizar la regla de su producto. El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen: a) la contratación de personal específico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar el trámite' correspondiente para obtener el certificado de origen; b) monitorear
precios e insumos y, en caso de tener sustitutos imperfectos, adaptar la producción para que el producto final califique bajo diferentes RO; c) la ocasional contratación de peritos en derecho aduanal, principalmente cuando las autoridades del país importador aducen subfacturación o piden información adicional bajo esta sospecha; d) contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la negociación o revisión de los tratados de libre comercio; e) otros costos que resultan de la múltiple membrecía, concretamente la mayor vulnerabilidad frente a errores administrativos, la información incompleta, poco fiable o dispersa, y aumento de los tiempos de respuesta institucional a causa del número de los acuerdos y sus especificidades.
El único factor que permite la reducción del coste es la capacidad gerencia de las empresas, aunque ésta tiene el límite (l) determinado por irreductibilidad de algunas tareas. Este argumento se puede expresar mediante un coeficiente (l) y dos igualdades. La ecuación describe los costes de las RO según el número de mercados de exportación de la firma. El gasto administrativo originario (G) está en función de x, el cual expresa el incremento de los costes como consecuencia de la múltiple membrecía
1. M+G=Md
2. M+(G)L=Md
3. Mnd = Md –(1)L
M = Mercancía (costo neto).
G = Gasto administrativo.
M = Costo neto de la mercancía diversificada.
M = Costo neto de la mercancía no diversificada.
l = Coeficiente del aumento de costes administrativos en función del número de mercados.
Según esta ecuación, la atomización de las preferencias afecta el precio del producto de manera acumulativa. En el primero, el mercado externo tiene una preferencia suficientemente profunda como para asegurar la rentabilidad de la exportación y, en ese caso, la firma prosigue con la estrategia de diversificación. En el segundo, la diversificación es encarecida por el coeficiente L, por lo cual la firma buscará reducir el gasto mediante la exportación a un menor número de mercados. Ambos escenarios dependen de la diferencia entre el arancel preferencial y el arancel NMF del país importador. Obsérvese que no es necesario que el valor de -L sea elevado; si éste se aproxima al arancel no preferencial del país de destino, el desembolso de GL reduce la ventaja del acuerdo y deviene irrelevante frente a otros factores, corno el tamaño del mercado, los costes de transporte o el nivel de competitividad que tiene el producto. Si se exporta filamento sintético (incluido en la fracción 54.01.10.01), por ejemplo, la firma enfrentará un arancel nmf de 18 por ciento. Cuando la venta se ampare en las preferencias pactadas, los aranceles serán: O (tlcan Estados Unidos, tlc Costa Rica, TLC Chile, TLC Nicaragua, tlc Unión Europea y TLC Israel); 2.5 por ciento (tlc Solivia); 4.5 y 5.5 por ciento (c-3 Colombia); 4.5 por ciento (tlcan) y 12 por ciento según la preferencia arancelaria de k ALADI (G-3 Venezuela).
Algunas consecuencias
Un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geográfica, de reducidas proporciones aunque no por ello menos paradójico, es la inhibición de la diversificación con el fin de mantener precios competitivos. Si la empresa percibe incrementos en el gasto administrativo, puede decidirla eliminación del algunos costos fijos simplemente concentrando las ventas en pocos países. Al tratarse de acuerdos altamente selectivos, con disposiciones similares pero específicas, esta estrategia acentúa las complicaciones del régimen comercial y determina la discontinuidad de las estrategias exportadoras. Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas 'eje-rayos' y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones. De esa manera, el esquema estelar puede desfavorecer no sólo a los mercados periféricos, sino también al país central.
8. eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (ad) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
Marco de referencia
Desde la perspectiva latinoamericana, dos foros interconectados presentan interés para la reforma de las ad, las negociaciones del alca y la ronda de Doha de la omc. Según las disposiciones del art. vi de la OMC, adoptado a partir de 1994 por la práctica totalidad de los países de América latina, la definición del dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio "justo" estimado a partir de una canasta de precios internacionales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación. Se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.
En caso de diferencias en la interpretación, los países podrán diferir sus controversias al organismo multilateral.
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las ad se remonta a 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al 'real'. El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916 apela a una definición similar de las ad: se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor. Esta ley representa en los hechos una extensión de tres iniciativas anti monopólicas previas: el Acta Sherman de 1890, que prohíbe "todo contrato, combinación en la forma de trust u otra, o conspiración para restringir el intercambio o comercio entre varios Estados o con naciones extranjeras"; el Acta de 1914, por medio de la cual se crea la Comisión Federal de Comercio con la autorización de proceder contra los "métodos desleales de competencia", y el Acta Clayton de 1914, que generaliza la prohibición de cargar diferentes precios a diferentes consumidores.
La Ronda Kennedy del gatt
En estos años gran parte de los países todavía difiere la protección industrial a la política arancelaria; en 1921, sólo seis países disponían de esta normativa: Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Francia, además de Canadá y Estados Unidos. En parte por esta situación, al momento de crear el gatt en 1947 la negociación del Art. VI tuvo como modelo al Acta estadounidense de 1921.Sólo se hicieron algunas acotaciones, como limitar el monto de los derechos AD al valor del dumping marginal, excluyendo por ese medio todo pago adicional por considerarlo equivalente a un castigo. Un relativo consenso permite la aprobación del Acuerdo sobre la Implementación del Art. VI, conocido como el Código ad.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
Las provisiones establecen como requisito para el cálculo del dumping el no considerar los precios inferiores a los costos de producción en el país de origen; en otros términos, se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importante, elevar el precio de referencia para determinar el dumping. Asimismo, incrementan la complicación de los cuestionarios y reduce los plazos para que las empresas investigadas puedan llenarlos, estimulando con ello (sobre todo a partir de la reforma de 1979) el que la autoridad correspondiente apele a la 'mejor información disponible, a menudo proporcionada por las empresas que solicitan la investigación
La Ronda Uruguay
La Ronda Uruguay (1986-1994) nuevamente busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las ad en el comerció internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investiga clones. A pesar del rechazo de Estados Unidos, la Ronda Uruguay concluye un Acuerdo Relativo a la Implementación del Art. VI, caracterizado esta vez por una detallada descripción de los procedimientos permitidos. Una importante provisión toca a la utilización de la mejor información disponible. Su cambio se considera apremiante porque en su forma tradicional proporcionaba cobertura al empleo de la información proporcionada por las propias empresas denunciantes (sobre todo en Estados Unidos).
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal.De estas condiciones se derivan cuatro razones por las cuales se recomienda la preservación de las legislaciones ad. La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países. La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida. La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias anticompetitivas en el marcado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados. Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país El argumento del desconocimiento de otros mercados presupone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos del comercio internacional. Otras características de estos mercados van en el mismo sentido: corrupción, lagunas legales, inestabilidad institucional y política, mercados de capitales pequeños, acceso menos expedito a servicios especiales, mayores dificultades en el transporte y la infraestructura.
Enfoque económico
La hipótesis económica del dumping se basa en la formalización de los principales datos del fenómeno de discriminación de precios. El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados (el consumidor nacional no puede acceder a los bienes exportados), uno nacional (Mn) y el otro de exportación (Me). Se asume que las exportaciones de E son altamente sensibles al precio externo (Pe) y Mn y Me están suficientemente segmentados como para permitir un precio nacional (Pti) más elevado; es decir, el dumping. Siguiendo la lógica de maximización de beneficios, E buscará igualar el ingreso marginal en el Mu al coste marginal en cada mercado. Con este fin producirá el bien en cantidades suficientes para satisfacer la demanda nacional y exportar el resto. Obsérvese que la fabricación de todo producto adicional es igual a. Pe y éste se mantiene constante o puede bajar en razón de la elasticidad en la demanda de Me (se asume que su elasticidad es igual a la suma de todos los Me). El aumento de las ventas en el mercado nacional, por el contrario, tiende a reducir el precio nacional, eliminando el estímulo a la producción adicional. En consecuencia, la diferencia Pn - Pe ocurrirá en función del ingreso marginal en cantidades determinados por éste.
La diferencia Pn > Pe incluye entre sus manifestaciones al denominado dumping permanente o depredador, aunque constituye una parte pequeña de los casos reales.
Acciones ad estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile también una en el caso de Venezuela. En conjunto, estas acciones representan 23 por ciento del total, un número elevados sí se considera que se dirigen a 6 países de un total de 51 investigación en el mundo.Aunque la mayor parte se dirige a las economías más grandes de la región -Argentina, Brasil y México aglutinan 70 por ciento del total, también incluye a países de economía mediana, como Colombia, Chile y Venezuela, e incluso algunas de menor talla, Ecuador, Costa Rica y El Salvador.
Costos directos e indirectos de las AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos ad) e indirectos (costos administrativos). Respecto a los primeros, cabe advertir que la falta de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo. En el caso de las ad estadounidenses se puede asumir un margen promedio de dumping, que el periodo 1982-2000 es de 37.9 por ciento en el caso de las empresas con numerosas solicitudes, y 49 por ciento cuando se trata de la primera demanda de investigación.
En una década, la pérdida ocasionada por las ad que no demostraron dumping fluctuó entre 15 y 20 ad valorem, poniendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes. Entre estas últimas, podemos destacar dos. El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias. El hecho de que la elección del método para determinar el dumping esté a discreción de la autoridad correspondiente y de que la empresa afectada no pueda anticipar el resultado de la investigación, orienta a esta última en el sentido de incrementar el precio de sus productos para evitar márgenes elevados de dumping. El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes. En los hechos se trata de una reacción a la relativa facilidad con la que las empresas estadounidenses pueden solicitar el inicio de una investigación ad y al propio hecho de su duración.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. Así como en el hecho de que su aplicación no parece inhibir el dumping. Otro costo para Estados Unidos resulta de su involuntaria contribución a la propagación de las investigaciones AD
De manera abrumadora, se trata de productos metalúrgicos, aunque también están representadas la petroquímica y la agroindustria .Esto implica no nulo un esfuerzo administrativo decreciente, sino mayor habilidad para lograr resultados afirmativos. Por su parte, si bien el conjunto de la región dispone de legislaciones AD, su aplicación muestra lagunas operativas, escasez de asistencia jurídica y una limitada capacidad institucional ejemplificada por la ausencia de manuales de procedimiento. A estas condiciones se agregan los problemas de respuesta de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionados por las diferencias lingüísticas (el intricado lenguaje de las instrucciones de los cuestionarios estadounidenses carece de versión en español), las menores capacidades administrativas y, sobre todo, el mayor peso del gasto en materia de derechos ad y asistencia jurídica en el país demandante. En suma, la reforma o sustitución de las legislaciones ad representan un importante objetivo para América latina y un punto de convergencia en el marco de las negociaciones del alca y la Ronda Doha de la omc.
Disparidad intra latinoamericana
El paso de la protección arancelaria al uso intensivo de las regulaciones contra el comercio desleal no es el hecho de la inmensa mayoría de países del Hemisferio. Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción ad cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso
La preocupación por el menor desarrollo del sector productivo de América Latina está parcialmente reflejada en la propuesta de Art. 15 del sadc en el tercer borrador del Tratado del alca: Se reconoce que los países desarrollados Parte del Acuerdo del alca deberán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo Parte del Acuerdo del alca cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping [o compensatorias] en virtud del presente Acuerdo. Antes de la aplicación de derechos antidumping o compensatorios se hará a los exportadores una propuesta de compromiso de precios o se dará oportunidad para que el país exportador elimine los programas de subvención según sea el caso.
Alternativas dentro de la normativa vigente
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia. De manera conexa, la existencia de un candado negociador: la Autoridad de Promoción Comercial (tpa, por sus siglas inglesas) fue aprobada en 2001 con un recorte que impide al Ejecutivo negociar las leyes de remedio comercial. Esta limitación fue apoyada no sólo por los congresistas, sino por las mayores organizaciones sindicales estadounidenses, sobre todo la Federación Local Americana Congreso de Organizaciones Industriales (afl-cio) y la Unión de Trabajadores Metalúrgicos de América (uswa), entre otros. No sorprende, en este contexto, que los representantes estadounidenses se hayan declarado en la mesa de negociaciones "vigorosa mente opuestos" a cualquier cambio o enmendadura de las leyes de remedio comercial y hayan hecho de su conservación una de sus metas principales en la elaboración del Tratado. Para el Representante Comercial estadounidense, las medidas antidumping y las políticas de competencia se refieren a problemas mas distintos y, por consiguiente, no son intercambiables (usth 2001).
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de ad por políticas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Aduanera entre Australia y Nueva Zelanda), ha sido necesario un proceso de dilatados tiempos. Si nos atenemos a los calendarios del alca o los tratados bilaterales recientes con Estados Unidos, la eliminación de la normativa tendría que esperar al menos hasta el lustro 2015-2020.
Política de privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica. Su aplicación ha enarbolado como justificación la hipótesis de que la administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas.
De distinta índole es la incidencia de esta política sobre los procesos subregionales. El abandono de los proyectos de industrialización conjunta en Centroamérica y la zona andina en la década de 1970, fue seguido de una serie de privatizaciones que permitieron la pérdida de contacto con las estrategias empresariales. Más aún, el posicionamiento de las multinacionales en ramas altamente exportadoras, hizo que la planificación productiva (incluyendo las opciones de encadenamiento y sustitución de insumos) fuera sustituida por la estrategia de las casas matrices de mantener una estrecha sintonía con los precios internacionales relativos.
La consolidación de las prácticas transnacionales reduce los márgenes de maniobra para la aplicación de alternativas heterodoxas.
Inversión extranjera directa y el sector externo
La captación de la ied tiene por objetivo la reconversión productiva y el mayor acento en las ventas internacionales, aunque la literatura de especialidad no es unánime sobre sus efectos positivos. La reconversión industrial orientada a la exportación, se asienta a su vez en diversas previsiones teóricas que ven en las exportaciones una importan te fuente de crecimiento económico. Su arribo a América Latina comporta dos etapas. La primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas1 ^estatales, empezando por las mejor posicionadas desde el punto de vista de la eficiencia o el control de mercado. La segunda y más prolongada, se orienta a la industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora. Sin embargo, la estrategia varía de país a país. En México y la Cuenca del Caribe, persigue el abaratamiento de los costos de producción y la integración a las cadenas productivas sobre todo estadounidenses, trátese de industrias de alta tecnología (electrónica y automotores) o intensivas en mano de obra (textiles y vestimenta). En América del Sur, por el contrario, la ied se dirige principalmente a las fuentes de producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios (telecomunicaciones, energía, infraestructura y finanzas, CEPAL.2004c).
De entrada se observa su crecimiento en América Latina a lo largo de prácticamente toda la década de 1990, con una inflexión en 1995. Sin embargo, luego de 2000 el arribo de estas inversiones sufre una pronunciada involución, que las lleva en 2003 a tener cifras menores a 1997. Las variaciones en el flujo hacia América Latina son más acentuadas que en otras regiones. Si aplicamos el coeficiente de correlación, podemos observar que el flujo mundial y las entradas a los países desarrollados guardan una correlación es casi perfecta (0.998), mientras que los flujos totales y las entradas a América Latina y el Caribe arrojan un coeficiente bastante menor (0.678).
Corno consecuencia, de las 50 empresas transnacionales más importantes estacionadas en la región, sólo 12 tienen filiales en los países de la CAN y ninguno en el mcca. Estos efectos han sido favorecidos por una política que privilegia la atracción cuantitativa antes que cualitativa de los flujos. Una estrategia regionalista efectiva necesitaría un cambio de criterios, capaz de considerar el encadenamiento productivo regional cómo una de sus opciones y no la-exclusiva concentración productiva en las economías grandes de la región.
Política cambiaria
La relativa estabilidad que proporcionaba el cambio fijo al comercio y las inversiones internacionales, incluyendo un mayor control de los riesgos de inflación, se reemplaza por un régimen que privilegia los equilibrios ágiles en la balanza de pagos, pudiendo reducir los costos del ajuste en la parte real de la economía, aunque no por ello se controla mejor la inestabilidad cambiaría.
En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda está asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos; el encarecimiento de las importaciones permite a su vez reequilibrar la balanza de pagos. En el régimen flexible, la volatilidad y su consecuente incertidumbre impiden anticipar la intensidad y los efectos de las variaciones en el corto plazo.
Las principales alternativas de un mercado común giran en torno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario. Uno de los modelos que ofrece la teoría es la creación de una 'zona objetivo' capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio. Los agentes económicos se abstienen de defender la zona objetivo, aunque utilizan los instrumentos de política cuando se trata de desalentar los ataques especulativos "Un mecanismo de fecha anterior que coincide con esta idea es el Sistema Monetario Europeo (sme). En esencia, el Sistema consta de una moneda cesta y de instancias regionales con funciones de coordinación e intervención en las fluctuaciones cambiarías. Otro modelo de referencia es la unión monetaria. Su operación no tiene efectos positivos garantizados, ya que depende del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica recíproca y la diversificación industrial de una región. Por otro lado, si se desea evitar las terapias de choque, la implementación de la unión involucra procesos dilatados. Para asegurar su factibilidad, durante una década la ue adoptó cinco criterios de convergencia capaces de asegurar la transición de un régimen cambiario casi fijo (el sme) a la unión monetaria de un conjunto elevado de países.
La eliminación casi completa o completa de la conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad cambiaría y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros.
El primer modelo podría adoptar al dólar como 1 moneda ancla, pero antes que nada requiere acortar las diferencias en los ciclos económicos latinoamericanos. Entre 1991 y 2003, los mínimos y máximos de la tasa anual de variación del PIB de 16 países de la región fue de 9 y 17 puntos en 8 de un total de 13 años; sólo en 1997 la diferencia fue de 5.6 puntos, bastante elevada por sí misma. Como consecuencia, la desviación estándar del pib latinoamericano es igual o superior a 3.2 en siete años. La lógica que plantean estas disparidades de los ciclos económicos es.de tipo feed-back: Para recortar la volatilidad en la evolución del pib es necesario proceder a la armonización de las políticas fiscales y monetarias regionales, aunque a medida que se cierra la brecha en los ciclos económicos, nuevas oportunidades se ofrecen al desarrollo de la coordinación monetaria.
A modo de resumen
Si se consideran las características y el contexto del nuevo regionalismo, su promesa económica aparece subordinada a las reformas estructurales y a la inserción al mercado internacional, incluyendo en este último caso a los acuerdos Norte-Sur. Los acuerdos se dejan guiar por una lógica de mercado internacional en la modalidad de la atracción de ied y la creación de acuerdos Norte-Sur. Finalmente, en la misma medida que las reformas estructurales "continúan propulsando el proceso de integración en el Hemisferio Occidental" el modelo norteamericano de integración echa raíces en la agenda negociadora regional, la ausencia de un regionalismo anclado en la promoción de la interdependencia latinoamericana favorece el reordenamiento de los vínculos económicos internacionales en función de la oferta y la demanda de las economías industrializadas.
III
Los procesos de integración formal
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas
Existe un espacio institucionalizado que denominamos subregional, el cual da cobertura a proyectos específicos de integración. Los tres esquemas de integración más importantes el mcca, la can y el mercosur operan dentro de estas particularidades, aunque no por ello dejan de ser afectados por las tendencias generales, en particular al momento de perfeccionar sus uniones aduaneras. Para substanciar este aspecto de la integración formal, el presente capítulo aborda las características y desafíos de dichos esquemas desde las siguientes perspectivas: a) el arraigo de su convocatoria; b) la cobertura institucional; c) el grado de cohesión intra-grupo, y d) la definición del arancel externo común, principal desafío en la creación de las uniones aduaneras.
Mercado común centroamericano
Antecedentes
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el mcca. Los numerosos y antiguos antecedentes de este esquema, al cual adhiere Costa Rica recién en 1962, dan constancia del arraigo de su convocatoria. El anhelo unionista está presente en el Istmo desde su separación de México el 22 de noviembre de 1824, cuando se transforma en una federación dotada de instancias ejecutivas, legislativas, jurídicas, una moneda y una política externa comunes. A esta unificación de las antiguas provincias de la Capitanía de Guatemala, disuelta en 1839, le siguen otros esfuerzos de vigencia efímera: la Confederación promovida por Morazán en 1840, la Unión Centroamericana de Vasconcelos, en 1850, y la unión de los Estados de la América Central de 1885. En el siglo XX, las cinco repúblicas aprueban el 9 de septiembre de 1921 la Constitución Política de la República de Centroamérica.
El mcca hasta la década perdida
El mcca cuenta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro, el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (siega); el Banco Centroamericano de Integración Económica (bcie) tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros. El Tratado General se concentra en la integración productiva; la supervisión de los asuntos monetarios es competencia de la Cámara de Compensación Centroamericana (CCC) y el Consejo Monetario Centroamericano. Un acuerdo entre los bancos centrales centroamericanos suscrito en 1961, establece como principal meta de la CCC la facilitación de los pagos y el uso de las monedas centroamericanas para el intercambio comercial. El mecanismo opera con compensaciones semestrales, empleando divisas convertibles en el caso de los saldos netos remanentes El principal objetivo del mcca, la creación de un mercado ampliado (Art. 2 del Tratado) es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común en cinco años.
El comercio de manufacturas, que inicialmente abarca a 41 por ciento de las transacciones, al final del periodo representa 88 por ciento del total de la producción, posicionando a este mercado como alternativa viable para la industria de valor agregado. Los desajustes presupuestarios y el déficit de la balanza de pagos llevan a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos. En la década de 1970 y parte de 1980, el Istmo es el escenario de las confrontaciones Este-Oeste, expresadas en las guerras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guatemala. El proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador
Recién a finales de la 'década perdida', Centroamérica puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la odeca. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común (con la denominación de Arancel -Uniforme Centroamericano) y la liberalización comercial. Este último objetivo se inicia con una etapa consagrada primeramente al control de la dispersión arancelaria dentro de los márgenes de 5 y 20 por ciento. Su aplicación es gradual, dependiendo del nivel de preparación alcanzado por los países miembros. Poco después, el Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y de unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema.
El proceso abarca gradualmente a todas las importaciones y hacia 2002 incluía tan sólo algunas excepciones: el café sin tostar en el caso de Costa Rica y Honduras; el azúcar de caña y el café sin tostar en toda la agrupación; los derivados de petróleo y las bebidas alcohólicas en Honduras, y el alcohol etílico en Costa Rica. De 60 medidas que en 2000 todavía obstaculizan las transacciones de bienes centroamericanos, a finales de 2003 sólo quedan 13, de escasa incidencia para el comercio de los países. Debido en parte a estas políticas, entre 1990 y 1998, la exportación centroamericana de bienes manufacturados registra una tasa de crecimiento de 20.6 por ciento anual, por delante de México y de las economías asiáticas de mayor desempeño.
El contenido importado de las exportaciones totales aumenta hasta posicionarse en torno a 40 y 44 por ciento, más pronunciado en el caso de la maquila y la zona franca, donde fluctúa entre 70 y 84. En este contexto se produce una merma en las exportaciones, sobre todo del banano y el café, este último afectado por la crisis de los precios internacionales y el parcial abandono de su cultivo. El proceso es compensado por la producción maquiladora de prendas de vestir, con un crecimiento acumulado entre 1995 y 2002 de 136.8 por ciento. En este último año Honduras contribuye en 35.7 por ciento a la oferta exportable centroamericana.
Disparidades intra-grupo
Hace quince años, las exportaciones de Guatemala representaban alrededor de 30 por ciento del total centroamericano, similar proporción le correspondía a Costa Rica y Honduras contribuía con casi 20 por ciento. Sólo Nicaragua tenía una participación bastante menor, 7.5 por ciento. En 2003, por el contrario, Costa Rica genera alrededor de 50 por ciento de la oferta externa. Otro indicador de estas disparidades es el pib per cápita: en 2001 el ingreso costarricense es 10 veces mayor al de Nicaragua, mientras El Salvador, Guatemala y Honduras ocupan posiciones intermedias.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. El caso del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica, es ilustrativo de este problema. Los miembros del mcca perciben al acuerdo como una fuente de estimulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta. La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales, con un plazo máximo de 10 años y 10 de gracia. A pesar de que las Disposiciones iníciales del capta permiten a Centroamérica la profundización de la integración zonal y el fortalecimiento jurídico de sus instrumentos, su implementación implica la continua erosión del AEC centroamericano.
Lo propio acontece en los otros acuerdos creados con la lógica de trascender las limitaciones del mercado centroamericano. Aunque el mcca representa el socio natural para 4 de los 5 miembros del acuerdo, su tamaño económico, similar en el producto y en el nivel de captación de ied al chileno, lo hace altamente dependiente del comercio extra-grupo. En su conjunto, esta red de acuerdos no sólo ilustra la intención de trascender los confines del Istmo, sino también el limitado compromiso por el establecimiento de la unión aduanera centroamericana. La liberalización arancelaria prevista en estos acuerdos provoca que el aec se aplique montos de comercio cada vez más reducidos, en condiciones heterogéneas y carentes de coordinación. En este proceso, la unión aduanera centroamericana se transforma en un instrumento superfluo, donde las instituciones del esquema se ven desplazadas por una dinámica que privilegia la forma de integración comercial en desmedro de la construcción comunitaria.
Comunidad andina de naciones
Antecedentes
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Solivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la alalc, de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 la Carta de Quito.
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los, países miembros, y b) la creación de un arancel externo común, con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común mínimo a más tardar el 31 de diciembre de 1971. Entre sus disposiciones figura el Régimen Común de Tratamiento al Capital y Tecnología Extranjeros, en particular la Decisión 24 sobre la regulación de las inversiones extranjeras. La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, "el elemento innovador por excelencia" de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores.
Reforma del acuerdo
El Protocolo de Quito de 1987 primeramente acerca las posiciones de los países en torno a las líneas generales a seguir; en la Reunión de Galápagos de 1989 los países adoptan el Diseño para la reorientación del Grupo Andino; el Acta de La Paz de 1990, por su parte, acuerda la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina, y el Acta de Barahona de 1991 anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuadas dilaciones. Por lo pronto, en el nuevo enfoque domina la percepción de un proceso guiado por el mercado y no por las políticas, cambio de estrategia que se refleja en la decisión del Acta de Trujillo y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena de 1996 de sustituir la denominación anterior del esquema por la de Comunidad Andina de Naciones.
En 1995, el Acta de Quito establece las directrices de la reforma institucional del acuerdo, definidas con mayor precisión en el Acta de Trujillo. A diferencia del pasado, reciben mayor énfasis los mecanismos intergubernamentales y la racionalización del esfuerzo institucional mediante la incorporación de todos los órganos de la can al Sistema Andino de Integración.
Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de 1979, continúa siendo en esta etapa el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos. Bajo su autoridad se establecen los acuerdos con terceros países y tiene el mandato de coordinar la posición negociadora de la can. La Secretaría General, creada en 1997, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones. El Tribunal de Justicia, vigente desde 1985 y ampliado en sus competencias en 1999, tiene jurisdicción territorial en los cinco países. Se consagra a la interpretación, aplicación y control de la legalidad de las normas andinas
Los ritmos de crecimiento son similares en todos los países, excepto en el Perú, cuyo comercio con la CAN se estaciona en torno al 6 por ciento del total. Obsérvese que a partir de 2000 el comercio intra-grupo registra un deterioro combinado de 2 por ciento, más acentuado en los casos de Colombia y Venezuela, hecho que combina los problemas económicos de este último país y el estancamiento de la economía internacional.
Creación de la unión aduanera
La can todavía percibe al aec como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas, tales como, la ampliación definida del mercado; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y más estable administración del arancel; la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA; la preparación de políticas arancelarias más sofisticadas, y el incremento de la confianza en la zona andina.
Estrechez del mercado
Gran parte de estas dificultades en el desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la can representa un interés secundarlo para la mayoría de sus miembros, visible en la importancia adquirida por los mercados .externos. Estos "ven como una mayor oportunidad el mercado interamericano", e incluso "el MERCOSUR representa para la mayoría de la subregión, una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena". Las menores dimensiones económicas se combinan con la inhabilidad para mantener flujos estables de inversión. En el año 2000 la ied alcanza 43.590 millones de dólares, el mayor de su historia, para luego desplomarse a 11.397 millones en 2003. La situación varía de país a país. Venezuela, con excepción del 2002 es el principal destino de las inversiones extranjeras; la segunda captación corresponde a Colombia, aunque el último año de la muestra registra un flujo de ied similar a Ecuador y Perú.
Mercado común del sur
Antecedentes
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el punto de vista de la cobertura geográfica y temática representa la ampliación del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral firmado alguna vez por ambos países. Contrario al mcca y la can, los antecedentes del mercosur están polarizados por el antagonismo de los dos socios mayores de la agrupación. Esto no desincentiva la rivalidad de los antiguos beligerantes ni favorece su participación en las iniciativas de unión latinoamericana que jalonan el siglo XIX. El cambio de actitud se observa en el intento argentino de organizar el Congreso Latino-Americano de 1918. Su objetivo era articular la región bajo la lógica de su neutralidad durante la Primera Guerra Mundial, si bien fracasa por la abstención de los países invitados.
El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además del Brasil en la década de 1950 y está a la base de la alalc. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica, organizado bajo un tratado diferente. La forma de integración propuesta es una zona de libre comercio perfectible en el plazo de 10 años en el caso de las economías grandes, y 12 años en las economías pequeñas. Las relaciones argentino-brasileñas vuelven a reactivarse con la conversión de la alalc en un acuerdo de preferencias comerciales y racionalización de las concesiones bilaterales y plurilaterales, la aladi. El acuerdo firmado en 1980, también en Montevideo, busca aprovechar las ventajas no exploradas hasta entonces de los regímenes preferenciales. El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (par).
Formalmente, la par consiste en una reducción de los aranceles aplicados a terceros países. Su aplicación, cuyo nivel básico es de 20 por ciento, considera tres categorías: a) países de menor desarrollo relativo; b) países de desarrollo intermedio; y c) demás países.
Características y desempeño del Mercosur
A su creación, el mercosur adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia y equidad social. El Protocolo de Ouro Preto busca resolver el 17 de diciembre de 1994 los problemas que se derivan de la escasa institucionalidad del proceso subregional. A los órganos establecidos, se agregan cuatro: la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico Social y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Un aspecto que completa el proyecto, es la erradicación de la discriminación de los proveedores de servicios, propuesta por el Protocolo de Montevideo en 1997 sobre Comercio de Servicios, lo cual implica una parcial movilidad de la fuerza de trabajo.
Creación de la unión aduanera
Igualmente típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación de la unión aduanera. El Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la "consolidación" del aec mediante una estructura arancelaria distributiva entre O y 20 por ciento a partir del primero de enero de 1995. Según el convenio, todavía hay una referencia para la definición de la nueva política aduanera de la agrupación, los aranceles nacionales deberían acercarse de forma anual hasta alcanzar en 2001 un aec pleno en el caso de Argentina, Brasil y Uruguay, y cinco años más tarde en el Paraguay. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales, el debilitamiento del aec mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a las reglas de origen para controlar el efecto de las cada vez más diferentes políticas comerciales hacia terceros países.
El mercosur reacciona ante el exceso de perforaciones creando en junio de 2001 un Grupo de Alto Nivel para revisar la estructura del aec, aunque la presentación de propuestas se pospone en varias ocasiones, la última prevista para el 30 de noviembre de 2004.
6. ensayos de ampliación del mercado
Comunidad sudamericana de naciones
El Área de Libre Comercio de Sudamérica fue propuesto por el mercosur a los países .de la can a fínales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructuras. Entre octubre de 1996 y abril de 1998, las reuniones de representantes sudamericanos buscan acercar las posiciones de sus gobiernos con vistas a la creación de un acuerdo marco; con base en éste, en marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias.
Un refuerzo de esta iniciativa tiene lugar siete semanas después, el 9 de diciembre, cuando se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones sobre la base de los acuerdos ace, la convergencia política de la región y el Programa de Trabajo 2004-2006 de la ursa. La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del mercosur, la can, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile, al cual se asociarán Guyana y Surinam; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) harmonización de políticas de promoción del desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre las empresas y la sociedad civil. Mientras se definen los niveles e instrumentos de acción conjunta en las Reuniones de Jefes de Estado en Brasil y Bolivia, el Perú ejerce la Secretaría Pro Témpore. Nótese que a pesar de la ambición de algunos de sus objetivos otros significan más bien declaraciones de principios la csn pretende basarse en "la institucionalidad existente" y "sin que implique nuevos gastos financieros". Esto remite su acción al alcsa y la ursa, resumiendo sus significados al ámbito político y diplomático.
El objetivo de la caf, promover el desarrollo a través de préstamos a los sectores público y privado, cuenta con un capital que corresponde en 96 por ciento a los países andinos, el restante a otros países de la región, España y bancos privados. En 2002, la cartera total de préstamos suma 5 636 millones de dólares, cuyo peso equivale a poco menos de 2 por ciento del pie de Colombia, Perú y Colombia, 4.6 por ciento en el caso de Ecuador y 8.5 por ciento de Solivia. Su arraigo en los problemas y objetivos de la can ha sido primordial para identificar los proyectos de mayor relevancia o necesidad social de sus miembros. El flar, por su parte, tiene como objetivo principal el apoyo a la solución de desequilibrios en la balanza de pagos a través de asistencia financiera a los bancos centrales. Su flujo ha estado vinculado a la situación de las cuentas nacionales y las reservas en divisas de los países andinos y Costa Rica. Ambas instituciones pueden contribuir en la tarea de coordinar las políticas macroeconómicas al proporcionar una fuente alternativa de recursos con mayor agilidad que los organismos multilaterales. Un aspecto destacado es el trato preferencial a las pequeñas economías, permitiendo su acceso al crédito por un múltiplo mayor sobre el capital pagado.
Un obstáculo fundamental constituye el bajo grado de interdependencia de América Latina, inferior a todas las regiones del mundo, con excepción de África y Medio Oriente. La menor interdependencia regional constituye un reflejo de la vulnerabilidad de los sectores externos-asociados y nos devuelve al problema de cuáles son los países con los que la integración es más beneficiosa. Sin embargo, el conjunto de sus retos no ensombrece el potencial económico del alcsa-csn y sus ventajas para la preservación de patrimonio de la integración latinoamericana. En ese camino también puede allanar una de las fuentes de complicación del sector externo regional, la profusión de acuerdos comerciales que jalonan el subcontinente, entre bilaterales y plurilaterales.
El área de libre comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del alca puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, en particular la persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. En esta etapa, Estados Unidos firma varios acuerdos marco con países de América Latina destinados a preparar las negociaciones formales de un acuerdo hemisférico. La primera materialización del proyecto son los créditos la, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, él TLCAN. El documento establece 23 áreas de interés relativas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. El Capítulo 9, titulado "Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio", se consagra a la creación del alca. Según sus lineamientos, la primera fase del acuerdo consiste en la elaboración de bases de datos a cargo de grupos de trabajo disciplinarios, apoyados en esta labor por el Comité Tripartito, instancia ad-hoc compuesta por la Organización de Estados Americanos (oea), el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (cepal). A pesar de la crisis financiera mexicana de diciembre de 1994 y el virtual cierre de los mecanismos de admisión del tlcan, a mediados de 1995 el proyecto cobra forma en la Reunión. Ministerial de Denver, Colorado, cuando se crean siete grupos de trabajo.
Elegibilidad estadounidense
Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. Las principales listas de requisitos se incluyen en la Sección 202 de H.R. 553 y en el Anexo 4 del Memorando interdepartamental Política comercial hacia Latinoamérica después del TLCAN del 22 de noviembre de 1993, ampliamente difundido en vísperas de la entrada en vigencia de este último Tratado. La Sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal; progreso en la protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergente con los objetivos comerciales con Estados Unidos. El Anexo 4, por su parte, combina elementos de alta condicionalidad con otros que representan, al menos en apariencia, un reducido obstáculo. Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de y que el requisito de la importancia económica para Estados Unidos' implica la exclusión de gran parte de los países de la región. En 1994, sólo Brasil y Venezuela tienen una participación ligeramente superior a 1 por ciento en las importaciones de Estados Unidos; el resto de América Latina 15 países suma apenas 2.75 por ciento.
El formato de las negociaciones
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto implica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. El mercosur hace una propuesta de tres fases. En la primera se incluyen procedimientos aduaneros; normas y obstáculos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias. En la segunda fase, acceso a mercados; inversiones; normas y obstáculos técnicos; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios compras gubernamentales; servicios; propiedad intelectual, y solución de controversias. En la tercera fase, desgravamen arancelario; procedimientos aduaneros y normas de origen inversiones eliminación de subsidios; acceso de los servicios; adopción de políticas hemisféricas en materia de competencia, y harmonización de otras disciplinas. La ubicación del desgravamen arancelario en la última fase parece obedecer al deseo de los países del Cono Sur de subordinar esta disciplina a los resultados que se alcancen en la negociación de las barreras no arancelarias. Inicialmente Estados Unidos propone un proceso en dos etapas, aunque luego se suma a las iniciativas de Canadá y Jamaica de negociar en una etapa única, que es finalmente la que prevalece. Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales: a) negociación simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda Uruguay; b) gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina y c) búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Bilateralismo implícito
En estas circunstancias, cada país de la región repite los objetivos y sólo en el caso del mercosur se aprovecha esta situación para coordinar esfuerzos. Entre las naciones de la can y del mcca, los portavoces grupales carecen de representación oficial y en su lugar prima una 'disciplina' más declarativa que real.
IV
Operación de las preferencias y comercio administrado
7. del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
El desempeño y los objetivos del subregionalismo latinoamericano se han visto continuamente rebasados por coyunturas críticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad de las concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que, a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales. Para precisar los costos de esta estrategia, poco atendidos por la literatura de especialidad, el análisis se concentra en el caso de México, sui generis desde distintos puntos de vista, aunque relevante para comprender esta nueva dimensión del bilateralismo.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de 'amistad, comercio y navegación' con el Reino Unido y con Estados Unidos. En un principio el carácter bilateral de esta estrategia responde sobre todo a la iniciativa extra-regional, deseosa de imponer condiciones variables con el máximo aprovechamiento para las exportaciones británicas y estadounidenses. Con el andar del tiempo, sin embargo, la creciente heterogeneidad de las economías latinoamericanas crea la necesidad de agendas específicas. Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias. A partir de los años de 1960, el universo temático y la profundidad de los acuerdos bilaterales adquieren un mayor grado de estandarización, aunque siempre reflejando las políticas y prioridades económicas individuales de cada país.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la aladi en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en sais- objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencia, por primera vez aceptado dentro del gatt. Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la alalc y dos age bajo la denominación genérica de Acuerdos de Primera Generación (apg).' La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico. Su reducido ámbito de aplicación se refuerza con el hecho de que son negociados producto por producto, con preferencias estáticas, cupos y amplias listas de excepciones. La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes.
Estas iniciativas se presentan como un avance en las negociaciones de libre comercio y tienen un impacto indirecto sobre la profundización de la preferencia regional de la aladi. Según las proyecciones de la Secretaría de la aladi, se espera que en 2007 alrededor de 87 por ciento del comercio liberalizado se ampare en estos acuerdos y articule a 44 de las 66 relaciones bilaterales intra-ALADl.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en los años de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Launa desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994. Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta presunción, el vínculo entre el aumento del bienestar y el número de acuerdos comerciales se describe como una curva 'V', donde el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multiplican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo altamente segmentado; la situación más perniciosa.
La concentración en un mercado exportador
A primera vista, el elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el tlcan. A raíz de su implementación, las ventas internacionales de este país pasan de 52 mil millones de dólares en 1993 a 175 mil millones en 2003, posicionándolo entre los principales diez exportadores del mundo. Sin embargo, las causalidades que explican este auge todavía están sujetas a controversia, sobre todo porque no existe un método que permita disociar los. tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980; la incidencia en el abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995, y la apertura del mercado estadounidense a través del Tratado.
Son varios los factores que explican la ausencia de diversificación. El primero está dado por la proximidad geográfica y la inusitada expansión de la economía estadounidense en la década de 1990. Diez años seguidos de crecimiento del pib superiores a 4 por ciento anual en su vecino representan un estímulo sin rival para el sector externo mexicano. El segundo se refiere a la industria emblemática de la relación bilateral, la maquila. Su peso en el sector externo, se combina con el hecho de que las estrategias de comercialización e inversión de esta industria son conducidas desde o para el mercado estadounidense desde un patrón gerencial entrampado en la relación bilateral. Esto se combina con la importancia que tiene la ied de ese país para la industria y •la balanza de cuenta corriente de México. Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia frente a las importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Estados Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo productivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la efta pueden considerarse plurilaterales. Si bien en la mayoría de estos casos se observa excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense. Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no pueden realizar los acuerdos por sí mismos. Obsérvese que, salvo el reciente acuerdo con la Unión Europea, cuyo tamaño económico permite colocar una parte mayor de las exportaciones sobre todo con participación de capital europeo, los restantes acuerdos representan una opción marginal para México.
La múltiple membrecía mexicana
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse en alguna medida a un factor adicional poco observado: los costos administrativos de la múltiple membrecía. Debido a la menor cobertura geográfica de los acuerdos, los mercados internacionales se presentan al exportador de manera fraccionada. En otros términos, a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional. Antes de la estimación de los costos administrativos de esta dispersión es necesario profundizar en la compleja estructura de las RO.
Medición del origen de una mercancía
Para entender su operación tomemos el caso de la importación de hilado sintético de un país de fuera del tlcan para la fabricación y posterior exportación de tela sintética a Estados Unidos. Debido a que los insumos y el producto final se encuentran en capítulos diferentes, se dice que el bien califica como originario y puede beneficiarse de la exención de aranceles en el mercado de destino. Sin embargo, nada explica las razones de esa clasificación, salvo que subyacen a intereses corporativos. Más aún, la ausencia de un referente fijo en el cambio en los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen específicas.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exportador la utilización del cr. Su cálculo se puede basar en el valor de transacción o el coste neto. Se utiliza este segundo método cuando el grado de transformación no es captado por el salto arancelario. En apariencia simple, el cr confiere origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violan el contenido mínimo estipulado en los tratados. Retomemos el caso de la exportación de tela sintética, cuyo CR en el tlcan es 60 por ciento del valor de la transacción o 50 por ciento del coste neto. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (vcr) debe ser igual o superior al cr:
VCR = VT - VMN / VT 100
Donde VT representa el valor de transacción y vmn el valor le los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía. El coste neto emplea una fórmula idéntica ajustando e1 valor de contenido regional al porcentaje establecido por el cuerdo. El cr se utiliza principalmente en el caso de calzado, productos químicos y maquinaria. En el fondo, refleja la necesidad de rescatar aquellos insumos y costes intermedios que no son considerados por el CCA, ya que desagrega los procesos productivos en el mayor número posible de partes identificables. Desde una perspectiva general, la relación de estos métodos puede verse como un flujo grama de opciones simples y lineales. El tlcan otorga prioridad al cca y a la determinación del país donde se fabrican los componentes extranjeros; menos importante resulta el lugar donde se realiza el embalaje, la operación industrial más importante o la última etapa de la manufactura. En total se tiene una jerarquía de seis reglas de origen. Otros acuerdos firmados por México prevén menores alternativas, incluyendo el caso de la aladi, donde el procedimiento considera sólo una regla, el CCA, además de aquélla que se refiere a los productos enteramente producidos en el país.
Atomización del acceso a mercados preferenciales
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación. Nuestro ejemplo, la industria mexicana de fibras sintéticas discontinuas sin procesar, incluidas en el capítulo 54 del sa, permite algunas ventajas metodológicas. Éstas son: a) hasta su estancamiento en 2000, representa la rama más dinámica de la industria de textiles; b) su grado de diversificación se cuenta entre los más altos de la rama, con nichos de mercado en Estados Unidos (o el tlcan), Argentina (aladi), Chile (tlcmc), Bolivia (tlcmb), Costa Rica (tlcamc-r), Ecuador (aladi) y El Salvador (tlc-tn); c) a pesar de esto, la balanza sectorial es deficitaria (265 millones de dólares de exportaciones contra 856 millones de importaciones) y, en ese sentido, registra mayor presión para ampliar su oferta externa.
Costes administrativos
Por lo general, los exportadores mexicanos solicitan a la Subdirección de Auditoria Fiscal Internacional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esa instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales. El empresario es el único responsable de la veracidad del proceso de facturación. Para evitar circunstancias adversas, él requiere estar familiarizado al menos con los procedimientos aduaneros y los mecanismos de solución de controversias, además de las funciones de los comités especiales o de administración de requisitos y las oportunidades que proporciona el acuerdo para flexibilizar la regla de su producto. El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen: a) la contratación de personal específico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar el trámite' correspondiente para obtener el certificado de origen; b) monitorear
precios e insumos y, en caso de tener sustitutos imperfectos, adaptar la producción para que el producto final califique bajo diferentes RO; c) la ocasional contratación de peritos en derecho aduanal, principalmente cuando las autoridades del país importador aducen subfacturación o piden información adicional bajo esta sospecha; d) contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la negociación o revisión de los tratados de libre comercio; e) otros costos que resultan de la múltiple membrecía, concretamente la mayor vulnerabilidad frente a errores administrativos, la información incompleta, poco fiable o dispersa, y aumento de los tiempos de respuesta institucional a causa del número de los acuerdos y sus especificidades.
El único factor que permite la reducción del coste es la capacidad gerencia de las empresas, aunque ésta tiene el límite (l) determinado por irreductibilidad de algunas tareas. Este argumento se puede expresar mediante un coeficiente (l) y dos igualdades. La ecuación describe los costes de las RO según el número de mercados de exportación de la firma. El gasto administrativo originario (G) está en función de x, el cual expresa el incremento de los costes como consecuencia de la múltiple membrecía
1. M+G=Md
2. M+(G)L=Md
3. Mnd = Md –(1)L
M = Mercancía (costo neto).
G = Gasto administrativo.
M = Costo neto de la mercancía diversificada.
M = Costo neto de la mercancía no diversificada.
l = Coeficiente del aumento de costes administrativos en función del número de mercados.
Según esta ecuación, la atomización de las preferencias afecta el precio del producto de manera acumulativa. En el primero, el mercado externo tiene una preferencia suficientemente profunda como para asegurar la rentabilidad de la exportación y, en ese caso, la firma prosigue con la estrategia de diversificación. En el segundo, la diversificación es encarecida por el coeficiente L, por lo cual la firma buscará reducir el gasto mediante la exportación a un menor número de mercados. Ambos escenarios dependen de la diferencia entre el arancel preferencial y el arancel NMF del país importador. Obsérvese que no es necesario que el valor de -L sea elevado; si éste se aproxima al arancel no preferencial del país de destino, el desembolso de GL reduce la ventaja del acuerdo y deviene irrelevante frente a otros factores, corno el tamaño del mercado, los costes de transporte o el nivel de competitividad que tiene el producto. Si se exporta filamento sintético (incluido en la fracción 54.01.10.01), por ejemplo, la firma enfrentará un arancel nmf de 18 por ciento. Cuando la venta se ampare en las preferencias pactadas, los aranceles serán: O (tlcan Estados Unidos, tlc Costa Rica, TLC Chile, TLC Nicaragua, tlc Unión Europea y TLC Israel); 2.5 por ciento (tlc Solivia); 4.5 y 5.5 por ciento (c-3 Colombia); 4.5 por ciento (tlcan) y 12 por ciento según la preferencia arancelaria de k ALADI (G-3 Venezuela).
Algunas consecuencias
Un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geográfica, de reducidas proporciones aunque no por ello menos paradójico, es la inhibición de la diversificación con el fin de mantener precios competitivos. Si la empresa percibe incrementos en el gasto administrativo, puede decidirla eliminación del algunos costos fijos simplemente concentrando las ventas en pocos países. Al tratarse de acuerdos altamente selectivos, con disposiciones similares pero específicas, esta estrategia acentúa las complicaciones del régimen comercial y determina la discontinuidad de las estrategias exportadoras. Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas 'eje-rayos' y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones. De esa manera, el esquema estelar puede desfavorecer no sólo a los mercados periféricos, sino también al país central.
8. eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (ad) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
Marco de referencia
Desde la perspectiva latinoamericana, dos foros interconectados presentan interés para la reforma de las ad, las negociaciones del alca y la ronda de Doha de la omc. Según las disposiciones del art. vi de la OMC, adoptado a partir de 1994 por la práctica totalidad de los países de América latina, la definición del dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio "justo" estimado a partir de una canasta de precios internacionales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación. Se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.
En caso de diferencias en la interpretación, los países podrán diferir sus controversias al organismo multilateral.
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las ad se remonta a 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al 'real'. El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916 apela a una definición similar de las ad: se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor. Esta ley representa en los hechos una extensión de tres iniciativas anti monopólicas previas: el Acta Sherman de 1890, que prohíbe "todo contrato, combinación en la forma de trust u otra, o conspiración para restringir el intercambio o comercio entre varios Estados o con naciones extranjeras"; el Acta de 1914, por medio de la cual se crea la Comisión Federal de Comercio con la autorización de proceder contra los "métodos desleales de competencia", y el Acta Clayton de 1914, que generaliza la prohibición de cargar diferentes precios a diferentes consumidores.
La Ronda Kennedy del gatt
En estos años gran parte de los países todavía difiere la protección industrial a la política arancelaria; en 1921, sólo seis países disponían de esta normativa: Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Francia, además de Canadá y Estados Unidos. En parte por esta situación, al momento de crear el gatt en 1947 la negociación del Art. VI tuvo como modelo al Acta estadounidense de 1921.Sólo se hicieron algunas acotaciones, como limitar el monto de los derechos AD al valor del dumping marginal, excluyendo por ese medio todo pago adicional por considerarlo equivalente a un castigo. Un relativo consenso permite la aprobación del Acuerdo sobre la Implementación del Art. VI, conocido como el Código ad.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
Las provisiones establecen como requisito para el cálculo del dumping el no considerar los precios inferiores a los costos de producción en el país de origen; en otros términos, se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importante, elevar el precio de referencia para determinar el dumping. Asimismo, incrementan la complicación de los cuestionarios y reduce los plazos para que las empresas investigadas puedan llenarlos, estimulando con ello (sobre todo a partir de la reforma de 1979) el que la autoridad correspondiente apele a la 'mejor información disponible, a menudo proporcionada por las empresas que solicitan la investigación
La Ronda Uruguay
La Ronda Uruguay (1986-1994) nuevamente busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las ad en el comerció internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investiga clones. A pesar del rechazo de Estados Unidos, la Ronda Uruguay concluye un Acuerdo Relativo a la Implementación del Art. VI, caracterizado esta vez por una detallada descripción de los procedimientos permitidos. Una importante provisión toca a la utilización de la mejor información disponible. Su cambio se considera apremiante porque en su forma tradicional proporcionaba cobertura al empleo de la información proporcionada por las propias empresas denunciantes (sobre todo en Estados Unidos).
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal.De estas condiciones se derivan cuatro razones por las cuales se recomienda la preservación de las legislaciones ad. La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países. La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida. La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias anticompetitivas en el marcado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados. Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país El argumento del desconocimiento de otros mercados presupone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos del comercio internacional. Otras características de estos mercados van en el mismo sentido: corrupción, lagunas legales, inestabilidad institucional y política, mercados de capitales pequeños, acceso menos expedito a servicios especiales, mayores dificultades en el transporte y la infraestructura.
Enfoque económico
La hipótesis económica del dumping se basa en la formalización de los principales datos del fenómeno de discriminación de precios. El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados (el consumidor nacional no puede acceder a los bienes exportados), uno nacional (Mn) y el otro de exportación (Me). Se asume que las exportaciones de E son altamente sensibles al precio externo (Pe) y Mn y Me están suficientemente segmentados como para permitir un precio nacional (Pti) más elevado; es decir, el dumping. Siguiendo la lógica de maximización de beneficios, E buscará igualar el ingreso marginal en el Mu al coste marginal en cada mercado. Con este fin producirá el bien en cantidades suficientes para satisfacer la demanda nacional y exportar el resto. Obsérvese que la fabricación de todo producto adicional es igual a. Pe y éste se mantiene constante o puede bajar en razón de la elasticidad en la demanda de Me (se asume que su elasticidad es igual a la suma de todos los Me). El aumento de las ventas en el mercado nacional, por el contrario, tiende a reducir el precio nacional, eliminando el estímulo a la producción adicional. En consecuencia, la diferencia Pn - Pe ocurrirá en función del ingreso marginal en cantidades determinados por éste.
La diferencia Pn > Pe incluye entre sus manifestaciones al denominado dumping permanente o depredador, aunque constituye una parte pequeña de los casos reales.
Acciones ad estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile también una en el caso de Venezuela. En conjunto, estas acciones representan 23 por ciento del total, un número elevados sí se considera que se dirigen a 6 países de un total de 51 investigación en el mundo.Aunque la mayor parte se dirige a las economías más grandes de la región -Argentina, Brasil y México aglutinan 70 por ciento del total, también incluye a países de economía mediana, como Colombia, Chile y Venezuela, e incluso algunas de menor talla, Ecuador, Costa Rica y El Salvador.
Costos directos e indirectos de las AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos ad) e indirectos (costos administrativos). Respecto a los primeros, cabe advertir que la falta de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo. En el caso de las ad estadounidenses se puede asumir un margen promedio de dumping, que el periodo 1982-2000 es de 37.9 por ciento en el caso de las empresas con numerosas solicitudes, y 49 por ciento cuando se trata de la primera demanda de investigación.
En una década, la pérdida ocasionada por las ad que no demostraron dumping fluctuó entre 15 y 20 ad valorem, poniendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes. Entre estas últimas, podemos destacar dos. El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias. El hecho de que la elección del método para determinar el dumping esté a discreción de la autoridad correspondiente y de que la empresa afectada no pueda anticipar el resultado de la investigación, orienta a esta última en el sentido de incrementar el precio de sus productos para evitar márgenes elevados de dumping. El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes. En los hechos se trata de una reacción a la relativa facilidad con la que las empresas estadounidenses pueden solicitar el inicio de una investigación ad y al propio hecho de su duración.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. Así como en el hecho de que su aplicación no parece inhibir el dumping. Otro costo para Estados Unidos resulta de su involuntaria contribución a la propagación de las investigaciones AD
De manera abrumadora, se trata de productos metalúrgicos, aunque también están representadas la petroquímica y la agroindustria .Esto implica no nulo un esfuerzo administrativo decreciente, sino mayor habilidad para lograr resultados afirmativos. Por su parte, si bien el conjunto de la región dispone de legislaciones AD, su aplicación muestra lagunas operativas, escasez de asistencia jurídica y una limitada capacidad institucional ejemplificada por la ausencia de manuales de procedimiento. A estas condiciones se agregan los problemas de respuesta de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionados por las diferencias lingüísticas (el intricado lenguaje de las instrucciones de los cuestionarios estadounidenses carece de versión en español), las menores capacidades administrativas y, sobre todo, el mayor peso del gasto en materia de derechos ad y asistencia jurídica en el país demandante. En suma, la reforma o sustitución de las legislaciones ad representan un importante objetivo para América latina y un punto de convergencia en el marco de las negociaciones del alca y la Ronda Doha de la omc.
Disparidad intra latinoamericana
El paso de la protección arancelaria al uso intensivo de las regulaciones contra el comercio desleal no es el hecho de la inmensa mayoría de países del Hemisferio. Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción ad cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso
La preocupación por el menor desarrollo del sector productivo de América Latina está parcialmente reflejada en la propuesta de Art. 15 del sadc en el tercer borrador del Tratado del alca: Se reconoce que los países desarrollados Parte del Acuerdo del alca deberán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo Parte del Acuerdo del alca cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping [o compensatorias] en virtud del presente Acuerdo. Antes de la aplicación de derechos antidumping o compensatorios se hará a los exportadores una propuesta de compromiso de precios o se dará oportunidad para que el país exportador elimine los programas de subvención según sea el caso.
Alternativas dentro de la normativa vigente
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia. De manera conexa, la existencia de un candado negociador: la Autoridad de Promoción Comercial (tpa, por sus siglas inglesas) fue aprobada en 2001 con un recorte que impide al Ejecutivo negociar las leyes de remedio comercial. Esta limitación fue apoyada no sólo por los congresistas, sino por las mayores organizaciones sindicales estadounidenses, sobre todo la Federación Local Americana Congreso de Organizaciones Industriales (afl-cio) y la Unión de Trabajadores Metalúrgicos de América (uswa), entre otros. No sorprende, en este contexto, que los representantes estadounidenses se hayan declarado en la mesa de negociaciones "vigorosa mente opuestos" a cualquier cambio o enmendadura de las leyes de remedio comercial y hayan hecho de su conservación una de sus metas principales en la elaboración del Tratado. Para el Representante Comercial estadounidense, las medidas antidumping y las políticas de competencia se refieren a problemas mas distintos y, por consiguiente, no son intercambiables (usth 2001).
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de ad por políticas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Aduanera entre Australia y Nueva Zelanda), ha sido necesario un proceso de dilatados tiempos. Si nos atenemos a los calendarios del alca o los tratados bilaterales recientes con Estados Unidos, la eliminación de la normativa tendría que esperar al menos hasta el lustro 2015-2020.
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